Тест на демократію: контроль плюс відповідальність

Згадуючи ті далекі, й у той же час важкі й щасливі ро­ки, я і не намагаюся заперечувати, що більшість моїх од­нолітків були ідеалістами. Тоді ми дійсно не думали про кар'єру, а мріяли про великі будови. Гаслом нашого по­коління було правило: спочатку думай про Батьківщину, а потім за себе.

Після закінчення інституту я написав у Міністерство вищої освіти СРСР лист із проханням розподілити мене на Камчатку. Цей вибір був обумовлений тим, що прак­тично усі в нашій групі займалися альпінізмом і, звичай­но, прагнули потрапити в ті далекі краї. Але виявилося, що там дефіцит вакансій, і прийшло тільки три заявки. Розподілили ми їх демократично — витягуванням сірників. Мені, як я тоді вважав, не поталанило. Потім був загальноприйнятий розподіл за кількістю балів. У комісію я зайшов четвертим і отримав направлення на будівництво Київської гідроелектростанції.

Моя будівельна біографія закінчилася на посаді ди­ректора Одеського заводу залізобетонних виробів, але професія, придбані знання і досвід допомагали і вируча­ли мене всі наступні роки й особливо в період роботи ме­ром Одеси.

Саме тоді, безпосередньо опинившись віч-на-віч із безліччю проблем, пов'язаних із життєдіяльністю мільйонного мегаполіса, я відчув гостру необхідність наукового обґрунтування специфіки управління соціаль­но-економічним розвитком великого міста. Це і стало те­мою моєї кандидатської дисертації.

У Радянському Союзі не існувало аналогів таким фінансовим інститутам. Кошти бюджету строго роз­поділяв Держплан СРСР, а контролював їхнє викорис­тання (епізодично і фактично на громадських засадах) Комітет народного контролю.

Закономірно, що після проголошення незалежності України гостро постало питання про необхідність незалежного державного органу фінансово-економічного контролю. На великий жаль, інкубаційний період ство­рення Рахункової палати України затягнувся на цілих п'ять років. Саме тому з 1991 по 1996 рік парламент фак­тично не контролював бюджет і, як наслідок, були допу­щені істотні зловживання у використанні державних коштів і майна, виникла безліч так званих «резонанс­них» кримінальних справ.

Наведу дуже показовий, на мій погляд, приклад. Коли ми тільки починали працювати, в державі суттєво відчува­лась відсутність готівкових коштів, скрізь панували взаєморозрахунки. І замість того, щоб боротися з цим нега­тивним явищем, Кабінет Міністрів створює «Укрспецфін», піднімаючи до державного рівня всю розрізнену систему взаємозаліків. Ми категорично заперечували проти цьо­го, переконували в недоцільності такого рішення. І пере­конали.

На зорі своєї діяльності, коли в штаті було близько 50-ти чоловік, а Рахункова палата існувала менше місяця, ми в результаті ретельної перевірки виявили, що 31 грудня 1996 року, буквально перед закриттям усіх банківських опе­рацій, проведено незаконний взаєморозрахунок на 626 млн 150 тис грн між АТ «Укргазпром», Держказначейством і Держкомрезервом шляхом емітування векселя «Укргазп-рому» за транзит природного газу через територію України. В остаточному підсумку ці кошти були повернуті в скарбницю. Однак ще цілих два роки «Укрспецфін» (до Указу Президента України про його ліквідацію) продовжував діяти, і 40 млрд грн пішло на взаєморозрахунки. Яка части­на цих грошей лягла в кишені несумлінних чиновників, можна тільки здогадуватися.

Це була перша масштабна перевірка, проведена ауди­торами Рахункової палати, а всього за 7 років нашої діяльності проведено 2739 контрольно-аналітичних і експертних заходів, у результаті яких виявлено незакон­не, нецільове і неефективне використання коштів держ­бюджету і загальнодержавних позабюджетних фондів на 12 млрд гривень.

Думаю, за цими цифрами і криється відповідь на пи­тання про необхідність створення Рахункової палати України. Іншими словами, якщо бюджет не контролюється, держава може залишитися без бюджету. Адже з того мо­менту, коли гроші як податки надходять у скарбницю, вони вже нікому, по суті, не належать. А держава, образ­но кажучи, не може зазирнути в кожну щілину, через які народні гроші тягнуть казнокради. Виходить, хтось має стежити за тим, як вони використовуються. З цією ме­тою і створена Рахункова палата, яка від імені народу і держави контролює бюджетний процес. Вона є єдиним конституційним органом фінансово-економічного конт­ролю, невід'ємною ланкою в системі управління держа­вою.

Хтось може сказати, що в нас і так багато контролю­ючих організацій, і проти цього важко заперечити. Але усі вони носять або суто відомчий (контролюють самі се­бе), або фіскальний (збирають податки й інші платежі) характер. А хто ж буде контролювати Мінфін, казначей­ство, податкову адміністрацію, міністерства і відомства? Цим і займається Рахункова палата, що, відповідно до нашого законодавства, зобов'язана здійснювати неза­лежний і публічний контроль за використанням грошей платників податків. Особливо хочу підкреслити, що в наші функції не входить «ловити і саджати» — це завдан­ня правоохоронних органів. Ми повинні розкривати не­доліки в бюджетному процесі, аналізувати причини і пропонувати шляхи їх усунення.

Рахункова палата регулярно інформує Верховну Раду про хід виконання держбюджету і стан погашення внутрішнього і зовнішнього державного боргу України. У сферу нашої компетенції входять також перевірки за­конності й ефективності використання фінансових ре­сурсів, що виділяються з держбюджету на загальнодер­жавні програми економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охоро­ни навколишнього середовища.

Мета Рахункової палати — домогтися того, щоб пото­ки державних, тобто народних, коштів цілком відповіда­ли і букві, і духу бюджетного законодавства України. Зрозуміло, підлягають оптимізації і самі закони, але це аж ніяк не звільняє від необхідності виконувати їх, як го­вориться, тут і зараз.

— От вже вісім років поспіль Рахункова палата тримає руку на бюджетному пульсі країни. Чого за
цей період домоглися її аудитори і що ще, на Ваш пог­ляд, потрібно зробити для зміцнення фінансового здоров'я України?

— Головне, чого ми досягли, переборюючи різні переш­коди, — це становлення Рахункової палати. Тобто ство­рено державний інститут, якого раніше в Україні не існу­вало в принципі.

По-друге, ми завоювали довіру всіх державних струк­тур. Висновки колегії Рахункової палати стали важли­вим фактором, що істотно впливає на механізм держав­ного управління. Ці висновки враховують, приймаючи рішення, Президент України, законодавча і виконавча влада, контролюючі і правоохоронні органи. Наприклад, у 1999 році, за результатами перевірки АТ «Держінвест України» нами піднято питання про його ліквідацію у зв'язку з численними порушеннями. Зав­дяки ретельному аналізу діяльності цієї організації та доказовим висновкам, Президент України прийняв у бе­резні 2000 року рішення про її ліквідацію. Повноважен­ня з управління акціями компанії були передані Фонду державного майна.

По-третє, Рахункову палату нині визнала громадсь­кість країни. Засоби масової інформації регулярно по­відомляють про результати наших перевірок, а також ре­акцію громадськості на висновки і пропозиції аудиторів. В умовах відкритості і публічності діяльності Рахунко­вої палати несумлінні чиновники вже не можуть ігнору­вати думку Рахункової палати й звинувачувати її в тому, що вона, буцімто, виконує «політичне замовлення». Ми ніколи не працювали «на замовлення», а завжди діяли відповідно до букви закону, показуючи, як фактично ви­користовувалися бюджетні кошти.

Важливо відзначити і те, що Рахункова палата Ук­раїни стала повноправним членом Європейської і Міжнародної організацій вищих контролюючих органів, а також країн СНД. Ми отримали можливість обмінюва­тися досвідом аудиторської діяльності з рахунковими і контрольними палатами Російської Федерації, Франції, Польщі, Болгарії, Литви, Китаю та інших країн.

Хочу ще раз підкреслити, що у Рахунковій палаті пра­цюють фахівці високого класу, які кваліфіковано і відповідально роблять свою справу. А це — невід'ємна складова високого авторитету головного контролюючо­го органу й запорука ефективності його діяльності.

А тепер про те, що особливо хвилює. Насамперед — відсутність можливості виконувати контрольні функції в повному обсязі. Не треба бути фахівцем у фінансово-економічній сфері, щоб зрозуміти, що доходи і витрати — це аверс і реверс бюджету, інакше кажучи, дві сторо­ни однієї медалі. Рішенням Конституційного суду нам «залишена» тільки одна сторона — контролювання вит­рат.

До чого це призвело? До появи суто українського «ноу-хау», яке зводиться до лобіювання не видаткової частини бюджету, як це відбувається в інших країнах, а дохідної. А це розширює пільги комерційним структу­рам і галузям, під протекцією тих або інших чиновників.

Відсутність контролю за дохідною частиною бюджету і призвело до «впровадження» різних схем незаконного використання державних коштів і власності. Адже не секрет, що саме за допомогою таких схем були «зароб­лені» величезні гроші в період первісного нагромаджен­ня капіталу.

Ця проблема хвилює не тільки нас. Майже три роки тому Верховна Рада конституційною більшістю — 300 голосів народних депутатів прийняла Закон «Про вне­сення змін до статті 98 Конституції України». Перша поправка до Основного Закону, ініційована Рахунковою палатою і підтримана парламентом, була законодавчо закріплена. У новій редакції передбачалося, що контроль за формуванням і виконанням державного і місцевого бюджетів із доходів і витрат від імені Верховної Ради бу­де здійснювати Рахункова палата.

Однак довгоочікуваної сенсації, на жаль, не відбулося: Президент використав своє право вето на рішення пар­ламенту. Тепер рішення цієї проблеми безпосередньо пов'язане з реалізацією прийнятою Верховною Радою конституційної реформи.

Те, що дана проблема буде вирішена, сумнівів не вик­ликає. Але, і це важко виправдати, втрачено багато часу. І в результаті, за найскромнішими підрахунками, втраче­но майже 10 млрд грн як у дохідній, так і у видатковій частині бюджету.

Друга, не менш важлива проблема, яку треба вирішувати в загальнодержавному масштабі, — ство­рення з розрізнених нині інститутів цільної системи фінансово-економічного контролю на чолі з єдиним конституційним органом у цій сфері — Рахунковою палатою України. Так прийнято в усіх цивілізованих країнах, і наші пропозиції в цьому плані вже зараз мо­жуть бути представлені на обговорення у відповідні інстанції.

За період існування Рахункової палати нами вже ви­явлені основні «болючі точки» бюджетного процесу. Про них ми вказували не раз, але «лікування» постійно затя­гується, переходячи в хронічну хворобу. Взяти хоча б постійну невідповідність майбутніх макроекономічних показників реальним можливостям нашої економіки. Та­кий підхід не забезпечує прозорості виконання держав­ного бюджету, створює умови для «ручного управління» державними фінансами з порушенням бюджетного зако­нодавства.

Протягом останніх років ми неодноразово вносили пропозиції про збільшення дохідної частини бюджету, що не враховуються в повному обсязі. За підсумками ж виконання бюджету виявляється, що наші цифри збіга­ються з кінцевими результатами, а «надприбутки» (різниця між запланованими й отриманими доходами) зависають на рахунках казначейства і не використову­ються для вирішення насущних соціально-економічних питань.

Не вирішуються проблеми, пов'язані зі скасуванням необґрунтованих пільг окремим виробничим струк­турам і галузям і так званим спеціальним економічним зонам. Саме тут ховаються багатомільярдні резерви для наповнення дохідної частини бюджету, а виходить, для підвищення життєвого рівня нашого народу, поліпшен­ня фінансового здоров'я держави в цілому. Контроль і відповідальність — це, якщо хочете, найоб'єктивніший тест на демократію.

Ми, звичайно, розуміємо, що й у нас є невикористані можливості для підвищення ефективності нашої роботи. Ми вже намітили зміни в структурі свого апарату, впро­ваджуємо нові форми організації контрольно-аналітич­ної діяльності, розширюємо її сферу.