Україна — Росія: проблемні питання «стратегічного» партнерства
доцент Київського національного університету імені Тараса Шевченка
Для нової моделі українсько-російських відносин є характерним перехід від певного романтизму останнього десятиліття 1990-х років до жорсткого прагматизму сьогодення. Особливої уваги вимагають правові питання захисту державного кордону що є визначальним у відстоюванні суверенітету країни. Зазначена тема за актуальністю займає одне з провідних місць серед питань безпеки Української держави, тому дослідженню українсько-російських відносин присвячено чимало наукових робіт. Серед них слід виокремити монографії авторського колективу провідних українських учених і політиків «Україна та Росія у системі міжнародних відносин: стратегічна перспектива», «Україна: стратегічні пріоритети: Аналітичні оцінки. — 2004» [14], низку статей науковців і експертів у таких виданнях, як «Стратегічна панорама», «Віче», «Нова політика», «ПЕРСОНАЛ» тощо.
Пропоновану статтю присвячено російським викликам стосовно територіальної цілісності України, спричиненим зміцненням силового вектора зовнішньої політики Росії.
В українсько-російському діалозі окреслилась тенденція стабілізації політичних відносин, посилення економічної залежності, що в середньостроковій та довгостроковій перспективі може поглибити і розширити дію російського фактора в Україні. Зміни складових характеристик відносин наших країн чітко вкладаються в оновлену зовнішньополітичну концепцію російської політики, яка спрямована на формування Російської держави як світового центру сили. Стрижневою ланкою політики Росії є силова складова щодо СНД і в першу чергу України, яку віднесено до сфери стратегічних інтересів РФ [15].
З огляду на геополітичні завдання Російської Федерації формується і український вектор російської зовнішньої політики. Російські інтереси в Україні, зокрема передбачають вплив на політичні, економічні й гуманітарні процеси. Завершення президентського терміну в Росії зумовлює поляризацію російсько-українських відносин, які, перестаючи бути спостережницькими, доволі різко переходять у нову стадію — активного просування в українському напрямку і посилення діяльності в українському середовищі.
Важливу роль у відносинах між державами відіграє зацікавленість Москви у зміні балансу політичних сил в Києві в результаті парламентських виборів (оскільки утримати попередній «розклад» під час президентських виборів не вдалося) [1]. Відповідна політика виявлятиметься в економічному тискові — запровадженні цінової війни, яку обидві країни вже припинили за часів Б. Єльцина, а також в гео-політичному — збереженні російських територіальних позицій в Україні.
Для нашої країни це означатиме розкручування ззовні чергового російського сценарію формування владних складових українського суспільства. Нагадаємо, ще в 2004 році російські ЗМІ сприйняли візит В. Путіна до Києва (23-24 січня 2004 року) як вияв жорсткої позиції Кремля до України, а серед його цілей у коментарях згадували такі: зондування ситуації щодо можливої пролонгації повноважень тодішнього українського глави держави на два роки або ставка на його висуванця, підтримка позицій тільки Російської Православної Церкви в Україні тощо [11]. Ситуація, що склалася нині в українсько-російських відносинах, підтверджує, що наміри могутнього сусіда не змінилися: стратегічний партнер обрав методи тиску, які, на його переконання, є найбільш результативними.
Серед остаточно невизначених двосторонніх питань на сьогодні лишаються проблеми кордону. Питання делімітації й демаркації кордону між Україною і Російською Федерацією мають більш як десятилітню історію. Особливої гостроти вони набувають переважно в періоди виборчих парламентських і президентських кампаній в обох країнах. Нагадаємо, що спроби Державної думи у 1992 і 1993 роках висунути претензії щодо приналежності Криму і міста Севастополя змусили Україну звернутися за підтримкою до Ради Безпеки ООН, яка прийняла відповідну постанову, засуджуючу подібні зазіхання.
Хоча великий Договір про дружбу і співробітництво між Україною і Росією було підписано 31 травня 1997 року (Україна ратифікувала його 1998, а Росія — 1999 року), вирішення питання кордонів відбувалося досить складно й уповільнено. Лише у червні 2003 року президенти двох країн підписали Договір про українсько-російський державний кордон, який у так званому «пакеті» з іншими двосторонніми документами (на цьому наполягала Росія) синхронно обома парламентами — Верховною Радою України і Федеральними Зборами РФ — було ратифіковано 2004 року [7]. До речі, українські депутати, як і чинний український Президент, стверджують, що не бачили у вічі (?) текстів угод про створення Єдиного економічного простору (ЄЕП) та угоди про кордони, хоча їх ратифікували.
Російсько-українська комісія зі співробітництва на той час заявила, що процес делімітації сухопутної ділянки кордону завершено, і внесла необхідні документи на ратифікацію угод в парламенти двох країн [3]. Оскільки російська сторона висунула низку претензій на українську територію саме в регіоні о. Тузла, сторони вирішили відкласти розгляд «складних територіальних питань» на потім. Унаслідок цього з тексту договору про кордони було вилучено статті документа щодо визначення морської лінії між країнами, тобто морських кордонів. Отже, між Україною і Росією й нині немає визначеного кордону у прилеглих морських водах і берегової лінії. І цьому є відповідні пояснення.
Перший комплекс питань
Основною перешкодою на шляху врегулювання прикордонних питань для Росії став заявлений європейський вибір України. Активізацію дій Росії щодо вирішення питань Азовського моря і Керченської протоки прискорив посилений курс України до Північноатлантичного альянсу, а саме: прийняття Верховною Радою України Закону від 17 липня 2003 року (у першому читанні) про Меморандум співробітництва України з НАТО, підписаний українським Урядом 9 липня 2002 року [9].
Український дрейф до НАТО не тільки викликав посилення тиску Росії на Україну в ареалі Азовсько-Чорноморського простору, а й спричинив поряд із іншими чинниками внесення відповідних змін в російську стратегію безпеки у вересні 2003 року: запровадження Росією превентивних (тобто випереджальних) ядерних ударів проти противника без санкціонування ООН. Таке положення у разі виникнення конфлікту несе загрозу як країнам, що межують із Росією, так і державам інших континентів за радіусом дії ракет, і, в першу чергу, віддаленим країнам американського регіону.
Отже, у цій площині Росія діяла на випередження України.
Другий комплекс питань
Російська Федерація намагається розв'язати проблему морських кордонів (в Азовському морі і в Керченській протоці), та висуває при цьому ряд аргументів:
• убезпечення своїх кордонів від потенційної і вірогідної загрози — просування військ НАТО до кордонів РФ;
• убезпечення транзитного простору України для російських енергоносіїв, які постачають Європу;
• збереження українського ринку для збуту російської промисловості;
• захист українського ринку нафтопереробки (який на 70-80% є російською власністю), продовольства (на 30-40% — російська власність), банківського капіталу (на 40-50% — це російська власність).
Обґрунтовуючи свою позицію, російська сторона пропонувала Україні все нові й нові варіанти проходження відповідної лінії кордону, посилаючись на низку положень міжнародного права.
Повертаючись до морських кордонів, зазначимо, що Україні вже нав'язано російський сценарій вирішення питання Азовського моря, а саме: надання цьому морю статусу внутрішнього. Прийняття наполегливих пропозицій із боку Росії щодо згаданого варіанта пов'язане з низкою потенційних загроз. Перш за все, у міжнародному праві внутрішнє море або внутрішні води визначаються як продовження території суші, яка може належати лише одній державі. Міжнародне право тлумачить це положення таким чином: «внутрішні морські води перебувають під виключним суверенітетом прибережної держави».
До того ж, відповідно до міжнародного права, держави мають право оголошувати ті або інші затоки, ширина входу в які перевищує 24 морські милі, історичними. Так, Федеральний закон РФ «О внутренних морских водах, тер-риторальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» від 16 липня 1998 року передбачає, що внутрішні води складають води «заток, бухт, губ, лиманів, морів і проток із шириною входу в них не більше 24 морські милі, які історично належать Російській Федерації» [8, c. 523-529]. У даному випадку не пояснюється, що означає термін «історично», від якого року чи століття вважати початок і відлік так званої «історичності» власності Росії (?).
Можна передбачити, що Росія і далі розглядатиме Азовську акваторію виключно російським простором для створення відповідної інфраструктури, рибного промислу, розвідки і розробки покладів енергоносіїв тощо. Для збереження позитивного міжнародного іміджу, Росія запропонувала Україні варіант поділу Азовського моря по його дні. У разі незгоди — поділ Азовського моря по серединній лінії (за прикладом поділу Каспію) тощо.
У згаданій ситуації Україна спирається на положення міжнародного права, які стверджують: морські кордони держав проходять по зовнішніх лініях його територіальних вод, а відповідно до Конвенції ООН з морського права 1982 року ширина територіальних вод мусить бути не більшою за 12 морських миль від лінії найбільшого відливу або прямих похідних ліній. Між протилежними і суміжними державами такі кордони на морі вважаються встановленими по серединній лінії, якщо тільки між такими державами не укладено угоду про інше або діють інші спеціальні норми.
Проблема кордонів постійно перебуває в центрі уваги Міністерства закордонних справ України. 19 травня 2003 року було парафовано важливий для обох сторін документ — декларацію про стратегічне партнерство, ратифікацію якого передбачали парламенти України й Росії; було підписано Атлас карт українсько-російського сухопутного кордону; активізувала роботу двостороння комісія співробітництва з питань кордону і питань зарубіжної власності; на порядку денному питання перебування Чорноморського флоту РФ на території України згідно з міжнародними правовими нормами, а також питання власності українських об'єктів берегової структури тощо [5].
Питання навколо острова Коса Тузла
Після невдалої «швидкої» побудови дамби від Таманського півострова у напрямку острова Коса Тузла, Росія запропонувала Україні різні варіанти вирішення територіальної проблеми щодо приналежності цього територіального об'єкта. Одним із них було введення кондомініуму на острів, що означає міжнародно-правове співволодіння, спільне і неподільне здійснення верховної влади на цій же самій території двома або кількома державами. Зазначимо, що кондомініум установлюється з метою подолання (неможливих до розв'язання іншим шляхом) протиріч і суперництва між двома або декількома державами, що претендують на одну й ту саму територію. В історії відомо кілька прикладів введення кондомініуму: Франція та Іспанія над декількома прикордонними островами на р. Бідасса; Австрія та Прусія — над Шлезвіг-Гольштейном і Лауенбургом; Англія та Франція над островами Нові Гібриди та ін. [2].
Іншим російським варіантом була пропозиція Україні передати острів Коса Тузла Росії у довгострокову оренду за прикладом військової бази в місті Севастополі. І нарешті, не виключалося й придбання острова у повну російську власність. Компенсацією за острів Коса Тузла могло б стати погашення українського боргу пе-редання українській стороні зарубіжної власності — нерухомості за кордоном та інші обіцянки.
Питання навколо приналежності о. Тузли стало своєрідним викликом, який мав розставити точки над «і» в українсько-російських відносинах, а також тією краплею, яка переповнила критичну масу російського невдоволення ситуацією, що склалася в нашій державі.
Україна у виробленні своєї позиції спиралася на такі критерії.
1. У переговорах з російською стороною за основу брала адміністративний поділ цього регіону. Виходила з принципу: адміністративні кордони стають державними кордонами.
2. Відправною точкою в переговорному процесі стало не тільки адміністративне підпорядкування острова Коса Тузла, а також його фінансування: цій острів постійно перебував на міському балансі м. Керчі.
Зазначимо, що український варіант проведення кордону по адміністративній лінії розмежування між о. Тузлою і Таманським півостровом можна було б довести до логічного завершення, якби Україна зайняла жорстку позицію у відстоюванні своїх територіальних інтересів — у разі необхідності звернулася б до Міжнародного Суду ООН. Але негативну роль у цьому питанні відіграла схильність українських можновладців вирішувати свої приватні питання за рахунок державних інтересів.
Спроможності, що їх виявила Україна у захисті своїх інтересів аж ніяк не викликають оптимізму. Це виразно продемонструвала під час загострення «тузлинського питання» внутрішня розгубленість владних структур, неадекватність дій різних гілок влади, розчарування населення як поведінкою влади, так і самим фактом зазіхання іншої країни на вітчизняну землю. А ще — зрада українських державних інтересів, тобто досягнення домовленості про утворення спільного з Росією підприємства з експлуатації протоки (одне з останніх дійств тодішнього президента Л. Кучми). Висновки, які зробила Росія з «питання Тузли», для України були негативними. Російське зондування позицій нашої держави продемонструвало, з одного боку, непоступливість громадської думки, громадян щодо зовнішніх зазіхань, а з іншого — слабкість владної ланки та її неспроможність приймати адекватні ситуації рішення. Останнє спричинило те, що через позицію владних інституцій України питання й до цього часу не вирішене.
Ситуація навколо о. Тузли супроводжувалась негативною реакцією в світі на сам факт загострення територіальних претензій між країнами-партнерами. Зазначимо, що ставлення світової спільноти до подібних конфліктів є взагалі негативним. Практично всі зарубіжні представники не розглядають «питання Тузли» як зазіхання на суверенітет України, бо якщо угоди про морський кордон між державами не існує, отже, немає і прецеденту. Офіційні представники західних союзників України або відсторонилися від конфлікту, або взагалі закликали до дотримання засад міжнародного права і залучення міжнародних арбітрів. Фактично так звані «стратегічні» партнери України, серед яких США, ФРН (вони най-гучніше заявляли про такий свій статус) та інші — відсторонилися від України, Тягар територіальних претензій ліг на українську сторону. Важко назвати країну, яка б на офіційному рівні чітко висловилася, що острів є українським, і при цьому закликала б світову спільноту підтримати українську позицію. А неофіційні заяви у міжнародному праві не враховуються. Водночас Україна в ситуації, що склалася, не мала впевненості в тому, що Рада Безпеки ООН, у якій Росія є учасницею ядерної п'ятірки, виступить на захист української позиції.
Отже, можна припустити, що Росія має всі важелі знову повернутися до питання приналежності о. Тузла (якщо попередній президент вже не підписав якогось документа за спиною українського народу, документа, який «не читали» народні обранці).
Питання Керч-Єнікальської протоки
Паралельно російська сторона зосередила свою увагу ще на одному стратегічному чорноморському об'єкті — Керч-Єнікальській протоці, що є на території України. Підрахувавши, що за прохід російських кораблів вона платить чималі кошти в український бюджет, Росія стала чинити тиск на Україну щодо проведення кордону по фарватеру протоки*. У разі згоди української сторони, державний кордон на цій ділянці знову ж таки було б пересунуто так, щоб це було на користь Росії. Україна і в цьому випадку не звернулася до міжнародних арбітрів, замовчуючи можливі наслідки. Чи то впевненість у своїй позиції зіграла визначальну роль, чи то, знову ж таки, рішення владної верхівки, але згадане питання не набуло розголосу.
Можна припустити, що впевненість України ґрунтувалася на тому що за всіма нормами міжнародного спілкування держава — правонаступник міжнародно-договірної бази (якими є і Росія, і Україна) зобов'язана дотримуватися договорів про кордони, що закріплено у ст. 11 Віденської конвенції про правонаступництво держав стосовно договорів від 1978 року [8].
Як відомо, за міжнародно-правовими нормами існують три підстави для зміни кордонів, пов'язані зі зміною приналежності території. Зокрема, такі:
1) здійснення народами і націями права на самовизначення, результатом чого є виокремлення нової державної території у складі попередньої, поділ існуючої території або возз'єднання (приєднання) різних територій;
2) обмін ділянками території між державами або територіальна поступка, закріплена міждержавним договором, що підлягає ратифікації;
3) редемаркація кордону на основі двостороннього протоколу.
З іншого боку, можна припустити, що звертатися до міжнародного арбітражу, який є засобом превентивної дипломатії розгляду спірних питань сторін (які перебувають у конфлікті) із залученням кожною стороною своїх суддів, було б справою заздалегідь програшною. На це в Україні не вистачило б відповідних геополі-тичних потужностей (членство в Раді Безпеки тощо) і грошей (міжнародне суддівство є справою недешевою).
Подальші події продемонстрували, що Росія не поступилась своїми інтересами на Азовському морі і в Керч-Єнікальській протоці. Зокрема, закріпила свої вимоги до України в текстах договорів і угод про Азовське і Чорне море і про Керченську протоку, ратифікованих українським парламентом в квітні 2004 року.
А Україні не вдалося розв'язати питання щодо лінії морського кордону протягом усього 2005 року, хоча регулярно проводяться засідання двосторонньої комісії з питань кордону. Питання щодо кордонів загострилося із ситуацією навколо перебування Чорноморського флоту Росії в Криму, а також приналежності низки військових об'єктів української берегової лінії [10].
Висновки, які зробила Україна з територіального протистояння з Росією, є невтішними. Ситуацію, що склалася навколо українсько-російських спірних територіальних питань, було спричинено посиленням внутрішніх і зовнішніх позицій Росії. Серед внутрішніх — посилення владної президентської вертикалі, поступове розв'язання проблеми Чечні, зростання внутрішнього ВВП, що тісно пов'язано з високими світовими цінами на енергоносії. Серед зовнішніх — зміцнення російських позицій у СНД — заснування військової бази в Киргизії; витіснення з азіатських республік СНД американських військ; розв'язання питання Каспію на користь Росії. До цього слід додати і закріплення російського капіталу на українському ринку, питома частка якого у приватизації ключових підприємств і банків у деяких випадках перевищує 70%. Росія також залишається головним торговельним партнером України: за оцінками, обсяг товарообороту у 2005 році становив понад 17 млрд доларів США, що перевищує показники 2004 року [4].
До того ж Росія головує у «Великій вісімці»; досягла низки домовленостей (наприклад, із ФРН) щодо будівництва нових газопроводів до Європи; набула членства в АТЕС і має можливості стати учасницею СОТ, випередивши Україну, тощо. Через залежність Європи від її енергоносіїв, Росія поступово стабілізувала відносини з ЄС: передбачається, що у 2006 році обсяг її товарообороту з країнами ЄС перевищить 100 млрд доларів США (у 2003 році ця цифра дорівнювала 85 млрд дол.) [6]. Частка 25 країн — членів ЄС становить 50% від обсягу російської зовнішньої торгівлі. Отже, саме Європа, а не США і Японія, є найбільшим діловим партнером Росії [13].
Симптоматичними стали й заходи, вжиті російським керівництвом, щоб зміцнити позиції своєї держави. Про що свідчило й призначення колишнього політичного представника РФ при Євросоюзі (з 20 березня 2003 року) Михайла Фрадкова головою російського уряду, а також положення указу Президента РФ «Про додаткові заходи щодо забезпечення взаємодії Російської Федерації з Європейськими співтовариствами» (від 19 лютого 2004 року). Глава Російської Федерації, задля розвитку взаємодії з ЄС і забезпечення діяльності Постійного представника РФ при ЄС в Брюсселі збільшив постійну кількість працівників цієї установи до 106 осіб, у тому числі 96 — зі складу МЗС РФ, а 10 — Міністерства розвитку і торгівлі РФ. До того ж із 96 штатних одиниць дипломатів — 15 посад офіційно було заміщено працівниками інших федеральних органів виконавчої влади (у першу чергу Федеральної служби безпеки РФ) [12].
З огляду на ситуацію, що склалася, можна стверджувати, що Російська Федерація, зважаючи на свої стратегічні інтереси, зробить все можливе, щоб закріпитися на досягнутих позиціях як у територіальному питанні, так і щодо умов проведення морського кордону. За загальною поступливою риторикою російських представників чітко виявляється також обмеження України щодо НАТО і ЄС. Реакція Росії на «втрату» країн Балтії, заяви на високому рівні свідчать про те, що подібний варіант з Україною не пройде [9]. Аргументами для збереження російського іміджу в очах Заходу які Росія висуває на захист своєї позиції, є такі:
• убезпечення російських кордонів від потенційної і вірогідної загрози (просування військ НАТО до кордонів РФ);
• захист транзиту російських енергоносіїв, переміщуваних українською територією до Європи;
• захист українського ринку збуту для російської промисловості;
• використання українського ринку продовольства;
• захист інтересів російського капіталу, присутнього в Україні.
Тож у цій площині слід очікувати нових проявів наступу на стратегічні інтереси України:
• тиск щодо приватизації (концесії) української енергосистеми;
• пропозиції щодо нових приватизаційних угод по інших об'єктах;
• під гаслом захисту прав співвітчизників надання статусу другої офіційної російський мові в Україні.
Зазначимо, що перші кроки у цьому напрямку Росія вже зробила: за її сценарієм створено і підприємство РосУкрЕнерго, що корениться в стратегічних спроможностях В. Путіна і представників української влади. Разом із тим Україна й надалі розглядає співпрацю з Росією як один із найважливіших механізмів досягнення стратегічної мети — європейської інтеграції, передусім в економічній домені, зокрема в сфері регіонального співробітництва, намагаючись створити дієздатну модель стійкої кооперації економік. На противагу українським ініціативам, Росія робить усе, аби заблокувати їх упровадження, і в такий спосіб зберегти позиції регіонального лідера та дотримати свої інтереси. При цьому вона демонструє цілеспрямованість і жорсткість, облишивши ілюзорність і романтизм, колись притаманні її політиці. Нині російська політика, на відміну від української, є наступальною і прогнозованою.
Україна ж у цьому діалозі виступає реципієнтом, а не впроваджувачем власних ідей. Позиції нашої держави у питаннях співробітництва з РФ досить часто бракує наполегливості і впевненості у правильності прийнятих рішень, відвертого захисту саме українських інтересів.
* Фарватер (від голланд. «плавати» і «вода») — судновий прохід або безпечний у навігаційному розумінні прохід водним простором (річкою, озером, морем, протокою, фіордом), що характеризується достатніми глибинами і відсутністю перешкод для судноплавства. Фарватер позначений засобами навігаційного обладнання: буями, створними знаками тощо.
Література
1. Васильева В. Год России в украинской экономике. Посол Украины в Российской Федерации о перспективах развития отношений между Москвой и Киевом // Независимая газета. — 2003. — 28 янв.
2. Дипломатический словарь. Т. ІІ. — М., 1971. — С. 105.
3. Договір між Російською Федерацією і Україною про російсько-український державний кордон; Договор между Россией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива. — Керчь, 24 декабря 2003 года // Сообщение пресс-службы МИД РФ 29 декабря 2003 г
4. Зовнішня торгівля України товарами та послугами за січень — червень 2005 року — Стат. бюлетень / Держком-стат України — К., 2005. — С 5; Основні показники соціально-економічного розвитку України (січень — листопад 2005 року) / www.ukrstat.gov.ua/.
5. Информационный бюллетень МИД РФ. — 2002. — 16 окт. / www.mid.ru/.
6. Итоги саммита Россия — Евросоюз: у нас разные подходы к Украине, но сотрудничать надо / 25 ноября 2005 года / www.NewsRU.com
7. Материалы визита в Украину Президента РФ В. Путина 23-24 января 2004 года. — Киев. 23 января 2004 года // http//www.kremlin.ru/events/articles/2004/01.
8. Международное право. — М., 2000. — С. 119.
9. Меморандум про взаєморозуміння між Кабінетом Міністрів України і штабом Верховного головнокомандувача об'єднаних збройних сил НАТО на Атлантиці та штабом Верховного головнокомандувача об'єднаних збройних сил НАТО в Європі щодо забезпечення підтримки операцій НАТО з боку України / http://www.kmu.gov.ua/.
10. Мухин В. Украина угрожает радиолокационной безопасности России. Станции предупреждения о ракетном нападении в Севастополе и Мукачево могут быть переданы под контроль американцев // Независимая газета. — 2005. — 12 дек.; його ж: Захват маяков в Крыму стал острым гарниром к газовому спору // Независимая газета. — 2006. — 16 янв.
11. Сироватка С. «Неполітичний» інтерес // День. — 2004. — 19 лют.
12. Независимая газета. — 2004. — 26 янв.
13. Строкань С. Российско-европейский фокстрот // КоммерсантЪ. — 2005. — 28 дек.
14. Україна та Росія у системі міжнародних відносин: стратегічна перспектива. — К.: НІПМБ, 2001. — 624 с.; Україна: стратегічні пріоритети: Аналітичні оцінки. — 2004. — К.: НІСД 2004. — 344 с.
15. Чекаленко Л. Формування нової моделі українсько-російських відносин на сучасному етапі глобалізації // Науковий вісник Дипломатичної академії України при МЗС України. — 2004. — Вип.10. — С 34-39.