Структурно-функціональне управління заповідною справою

У сучасному суспільстві норми моралі, якими вимі­рювались державні, соціаль­ні цінності, поведінка людей, поступово втрачають свою актуальність, почасти ніве­люються та перетворюються і набувають інших якостей.

Ці явища виникають і за­гострюються в перехідні пе­ріоди суспільного розвитку, коли різко зростає ціна по­милкових і неефективних уп­равлінських рішень і, особли­во, відповідальність менеджера. Тому прерога­тивою діяльності органів державної влади має стати висока ефективність управління на під­ставі глибокого освоєння його теорії і практи­ки.

При цьому значущими стають особистісні ри­си державних службовців, зокрема, почуття со­вісті, обов'язку, компетентність, діловитість, творчість, суворе дотримання законності, дис­циплінованість, принциповість тощо.

Тому назвати те, як здійснюється управління національним надбанням країни, яким є природ­но-заповідний фонд (далі — ПЗФ), можна тільки в кращому разі непрофесіоналізмом, а то й зло­чинною діяльністю. Після «дев'ятого валу» так званої прихватизації надійшла черга й найбільш ласого шматка — заповідних земель. Незаконно накопичених грошей стало багато. Актуальним стало питання: куди їх дівати? Зрозуміло, найви-гідніше вкладати в нерухомість, будуватися. А де будуватися? Там, де красиво, де незаймана, прек­расна, природа. От і кинулись товстосуми до рай­ських, заповідних земель. І яким шляхом? Проти­законним, самозахопленням цих земель.

Нині керують у заповідній сфері ті, хто розва­лив цю галузь, а тепер розтринькує природно-заповідний фонд, натомість держава на подяку їм за це присвоює почесні звання заслужених природоохоронців, ті, хто «відмиває» гроші, «сидячи» на грантах чи проектах і проїдає їх у зовсім непотрібних державі закордонних та внутрішніх відрядженнях. То й виходить, що вільного часу працювати на таку важливу й свя­ту справу, як заповідна, просто обмаль.

Головний економіст мі­ністерства (Т. М. Бойко) підрахувала: коли взяти середнє арифметичне від зарплати 20-ти штатних одиниць Дер­жавної служби заповід­ної справи (включаючи відносно немалі зарпла­ти трьох заступників начальника), то вийде доволі солідна (950 грн) платня на брата. Це на тлі трохи більш як 300 грн (без премії), простих виконавців, які тягнуть чи не основний тягар «контрольок». За­те в середньому на кож­ного «рядового» — чи не один начальник.

Скорочення, що від­булося наприкінці ми­нулого року в Держав­ній службі заповідної справи нічого доброго не принесло. Натомість, у Мінприроди існує ці­ле Управління з відді­лом екомережі та біо-різноманіття. Крім ка­бінетних «проектів» і «програм», які нікому не потрібні і які ніхто не виконує, а в орудок ідуть немалі державні кошти, воно нічим не може сприяти збереженню біорізноманіття в Україні. Здається, наразі слушний час для його об'єднання із державною службою, кількісно підсиливши цим «конкретно» заповідну справу.

У широкому розумінні заповідна справа доти­кається багатьох морально-етичних аспектів взаємодії людини і природи. Тому такі ідеальні феномени, як сакральна, духовна, естетична та інші «нематеріальні» цінності живої і неживої природи, гуманне до неї ставлення людей, інди­відуальні та соціальні (зокрема, етнічні) сут­ності певних ландшафтів, їх символізм тощо є тими об'єктами ідеальної живої природи, на які спрямовано заповідну справу.

Загалом, заповідну справу можна визначити як теорію й практику збереження й відновлення ландшафтних комплексів, а також: їх раціональ­ного використання на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду.

Указ Президента України «Про заходи щодо дальшого розвитку природно-заповідної справи в Україні» від 23 травня 2005 р. № 838 є черго­вою спробою вдосконалення системи управлін­ня «дикою» заповідною галуззю.

Відомо — згідно зі статтею 11 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» спе­ціально уповноваженим органом державного управління в галузі організації, охорони та ви­користання природно-заповідного фонду є Мі­ністерство охорони навколишнього середовища України. Постановою Кабінету Міністрів Укра­їни від 9 серпня 2001 р. № 1000 у складі Мініс­терства було визначено урядовий орган держав­ного управління — Державну службу заповідної справи (далі — державна служба).

Нині з 36 «грандів» природно-заповідного фонду (біосферні та природні заповідники, на­ціональні парки) лише 15 (40%) є підпорядкованими Міністерству охорони навколишнього середовища України.

І проблема управління заповідною справою залишається. Оскільки останнє здійснює не один уповноважений орган, а декілька.

В умовах поліцентричного підпорядкування територій та об'єктів ПЗФ стратегічно пра­вильним є вирішення болісного питання щодо створення Державного комітету охорони природної спадщини.

З історії заповідної справи України відомо, що деякий час роль всеукраїнського органу, який координував заповідну справу, виконува­ла з 1919 р. секція, а з 1924 р. — комісія з охоро­ни природи Сільськогосподарського наукового комітету УРСР під керівництвом А. А. Янати.

Від 26 лютого 1940 р. (із перервою на час вій­ни) до серпня 1951 р., коли сталінською постановою в СРСР було ліквідовано 88 заповідни­ків, існував урядовий орган — Главк по заповід­никах при Раді Міністрів УРСР. Першим на­чальником Главку був Леонід Антонович Мартинюк.

До початку 30-х років управління заповідни­ками здійснювали переважно два відомства: На­родний комісаріат освіти і Наркомзем. У віданні першого знаходились заповідники місцевого значення (Хомутовський степ, Кам'яні Могили, Білосарайська коса, Парасоцьке). Створюва­лись вони місцевими органами влади і підпо­рядковувались на місцях краєзнавчим музеям. Наркомзем відав заповідниками республікан­ського значення, створеними урядовими рішен­нями (Конча-Заспа, Лісостеповий — Канів­ський, Асканія-Нова, Приморські, Піщані). Три заповідники: Карлівський (Академічний степ), Прохорівський (ім. Максимовича) і Го­ристе знаходились у ві­данні Всеукраїнської Академії наук [4].

Спробу підпорядку­вати всі біосферні й природні заповідники, національні природні парки одному урядово­му органові також було зроблено в перші роки Незалежності. Постано­вою Верховної Ради Ук­раїни «Про впорядку­вання управління запо­відниками та націо­нальними природними парками» від 23 грудня 1993 р. було визначено «вважати за необхідне заповідники та націо­нальні природні парки, що створюються, підпо­рядковувати Міністерс­тву охорони навколиш­нього природного сере­довища України».

Зазначимо, що Крим­ський природний запо­відник та Азово-Си-васький національний природний парк таєм­ними рішеннями (від­повідно Указом Прези­дента та Розпоряджен­ням Кабінету Міністрів України) було передано у підпорядкування цього Державного управлін­ня, з 2000 р. — Державне управління справами Президента (так званої «ДУСі»), яка з того часу «ласує» смачними заповідними шматками.

На згаданих територіях фактично призупине­но дію природоохоронних законів України («Про природно-заповідний фонд України», «Про рослинний світ», «Про тваринний світ» тощо). Кримський природний заповідник і Азово-Сиваський НПП стали закритими для робо­ти науковців у дослідженні природних ком­плексів; для розвитку рекреації, міжнародного туризму. Відомчі інструкції Державного управ­ління справами Президента, наприклад, в Азово-Сиваському національному парку створили умови для браконьєрства на його території. Державних інспекторів міністерства дирекція національного парку не допускає до виконання службових обов'язків.

Ситуація, що склалася з природно-заповід­ним фондом, нагадує ту, що її маємо в історико-культурній сфері. Постановою Кабінету Мініс­трів України від 30.03.2002 р. № 446 у складі Мінкультури було створено, як урядовий орган державного управління, Державну службу охо­рони культурної спадщини. Такот, у підпоряд­куванні вона має лише 7 (із 60-ти) історико-культурних заповідників. Стільки ж історико-культурних заповідників було підпорядковано Державному комітету України з будівництва та архітектури. Решта об'єктів перебувають у ві­данні місцевих органів державної влади. Тож і виникає питання: чи сповна задіяні потенційні можливості створеної Держслужби?

Підпорядкування однакових за правовим ста­тусом заповідних територій та об'єктів різним державним структурам можна пояснити не чим іншим, як, у кращому разі, відсутністю здорово­го глузду у того, хто мав би його мати за поса­дою і місцем роботи, а в гіршому — корисливіс­тю галузевих чи особистих інтересів.

І все це — через неврегульованість нормами права. На сьогодні немає нормативно-правово­го документа, який би вичерпно визначав про­цедури управління природно-заповідним фон­дом.

Тепер щодо відвідування наших національ­них парків. Скільки рекреантів вони прийма­ють щороку, не скаже ніхто! У нас на державно­му рівні не існує єдиного центру управління (координації) рекреаційною діяльністю. Дале­ко ходити не треба — у Мінприроди немає на­віть служби, яка відала б зазначеними питання­ми.

Інтегроване розуміння ландшафту як цілісної природно-культурної системи, яке знаходить все більше прибічників серед природознавців і гуманітаріїв, дозволяє говорити про територі­альну сумісність нашої природної і культурної спадщини. Бо, згідно з логікою, повинен би бу­ти один державний орган, один господар.

У сучасному ландшафті поряд із природними елементами співіснують історико-культурні, включаючи людину й сліди її життєдіяльності (городища, кургани, ділянки історичного куль­турного шару тощо). У ньому закарбувалась пам'ять про минуле, у ньому живі добро, мо­раль, інтелект. Тобто сучасні ландшафти можна розглядати як системи асоціативні, інтегральні, водночас історичні, а в основі — природні. По­дібне розуміння ландшафту відображено у Єв­ропейській ландшафтній конвенції, прийнятій під егідою Ради Європи.

Якщо природа є основою матеріального (біо­логічного) життя людини, то культура, історія народу створюють засади його духовного жит­тя. Тому матеріальне й духовне життя людини, як живої істоти і соціуму, невіддільні, їх не мож­на відокремити.

Відмічено, що там, де ще збереглися найбільш цінні й мальовничі природні місцевості, — зако­пана «пуповина» історичної минувшини наро­ду, красуються позолотою церковні бані, чути голоси наших пращурів, що линуть з високих могил і курганів.

Згідно зі статтями 6 і 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» території та об'єкти, що мають особливу екологічну, нау­кову, естетичну, господарську, а також історико-культурну цінність, підлягають комплексній охороні і належать до земель природоохоронно­го та історико-культурного призначення. Для забезпечення ефективнішого збереження й охо­рони цих територій та об'єктів, вирішення ін­ших питань їх функціонального розвитку, до­цільним є формування системи інтегрованого державного управління та регулювання у сфері національної природної та культурної спадщи­ни.

Отже, виходячи з ідеї нерозривності природ­ного та історичного середовищ, інтерференції (накладання) у багатьох випадках територій та об'єктів природної і культурної спадщини, мож­ливо, доречно ставити питання про створення на основі Державної служби заповідної справи і Державної служби охорони культурної спадщи­ни спеціально уповноваженого органу держав­ного управління в галузі організації, охорони та використання природної і культурної спадщи­ни (з підпорядкуванням йому всіх відповідних установ). І про це необхідно говорити на всіх рівнях.

З історії заповідної справи. Так, 16 червня 1926 р. ВУЦВК і РНК УРСР затвердили «По­ложення про пам'ятники культури і природи», яке стало визначальним у розвитку законодав­чого забезпечення заповідної справи. Згідно з цим положенням усі пам'ятники культури і природи перебували на той час у загальному ві­данні Укрнауки НКО УРСР і його місцевих ор­ганів.

Тобто у 20-30 роках минулого століття на те­риторії України існували у віданні Наркомату освіти два види заповідників: природні та істо-рико-культурні. Із часом історико-культурні за­повідники відійшли до Міністерства культури, а природні — «підібрали» різні відомства.

Доходило навіть до нонсенсу. Повчальна в цьому відношенні історія з Канівським заповід­ником, створеним Наркомземом УРСР 30 лип­ня 1923 р. (урядового декрету про створення не було). На початку 1931 р. тут на одній території одночасно функціонували три підпорядковані різним відомствам заповідники. «Найстаршим» і найбільшим за площею був власне природний заповідник, підпорядкований Наркомзему Другим був історико-культурний заповідник «Могила Т. Г. Шевченка», створений постано­вою РНК УРСР від 20 серпня 1925 року. У сер­пні 1930 р. на частині території природного за­повідника з'явився ще й третій — археологіч­ний заповідник. Останні два заповідники були у віданні Наркомату освіти [4].

І сьогодні, на прикладі Трахтемирова (у ме­жах Черкаської області), можна бачити, як на одній території співіснують, накладаючись як об'єкти культурної і природної спадщини, од­нойменні («Трахтемирів») історико-культур­ний заповідник і регіональний ландшафтний парк. Водночас вони — окремі юридичні особи і підпорядковані по-різно­му: Черкаській облдерж­адміністрації та АТЗТ «АЕО «Трахтемирів». Не­однакові і форми власнос­ті — державна і приватна. І як тут бути, як приймати ефективні управлінські рішення?

Утім, частково це питан­ня можна вже вирішува­ти. Кажуть, Бакай з валі­зою вже в Каліфорнії. Тож, не довго думаючи, треба приєднувати РЛП «Трахтемирів» (і з ним іс­торико-культурний запо­відник) до розміщеного поряд (25 км) Канівсько­го природного заповідни­ка. Тим паче, що таку дум­ку висловлюють у самому заповіднику.

Та навіть більше, згідно з Національною програ­мою екологічного оздо­ровлення басейну Дніпра та підвищення якості пит­ної води, затвердженою, Постановою Верховної Ра­ди України від 27 лютого 1997 р., планувалося ство­рення Середньодніпров-ського національного при­родного парку площею аж 300 тис. га, а Загальнодер­жавною програмою формування національної екологічної мережі на 2000-2015 роки передбачається створити Укра­їнський лісостеповий біосферний заповідник площею 50 тис. га (до 2010-2012 років) і Трахтемирівський НПП (теж нескоро — до 2008-2010 років). Але коли те ще буде. Поки що треба починати з малого: завдяки приєднан­ню підніметься природоохоронний статус запо­відної території.

Спробуємо відшукати відповіді на поставлені вище питання, так би мовити, у теоретичній площині, визначивши, на початку, управління як свідомий, цілеспрямований та активний вид людської діяльності.

Основи цього наукового напрямку було зак­ладено ще в античні часи. Уже Платон у творі «Республіка» намагався давати поради та фор­мулювати правила керування людьми. Раціо­нальне управління дозволило Древньому Риму існувати як держава протягом шести століть.

Сучасна теорія управління знає два найваж­ливіші аспекти управління: інтелектуальний (затрата розумових зусиль) і вольовий (вольові управлінські зусилля). Звідси, у визначеннях цього поняття завжди, прямо чи опосередкова­но, вказується, що управління спрямоване на організацію і впорядкування об'єкта, яким ми хочемо керувати.

Управління має такі відносно самостійні і ло­гічно послідовні елементи:

1)   збирання і систематизація інформації;

2)   вироблення, обґрунтування і прийняття рі­шення;

3)   перетворення рішення на різні форми ко­манд (усна, письмова) та забезпечення його ви­конання;

4)   аналіз ефективності прийнятого рішення й можливе наступне його коригування.

Управління системою, компонентами якої є природно-заповідний фонд — об'єкт управлін­ня, і сукупність органів виконавчої влади, міс­цевого самоврядування, громадськість — суб'єкт управління, водночас становить управ­лінський процес — як «по вертикалі», так і «по горизонталі».

В основу управлінської діяльності «по верти­калі» покладено принцип підпорядкованості нижчих органів вищим. Владні розпорядження, накази органів вищої ланки є обов'язковими до виконання для нижчих ланок, їх реалізація і в разі невиконання чи неналежного виконання досягається через застосування примусових за­ходів. Зокрема, начальник Державної служби притягує до дисциплінарної відповідальності керівників структурних підрозділів, інших пра­цівників.

Управлінський процес «по горизонталі» утво­рюється між органами, які організаційно не за­лежать один від одного і взаємодіють у межах наданих прав. Це, зокрема, стосується взаємо­відносин органів державної влади й громад­ськості. Так, згідно зі статтею 13 Закону Украї­ни «Про природно-заповідний фонд України» об'єднання громадян, статутами яких передба­чено діяльність у галузі охорони навколишньо­го природного середовища, мають право на участь в управлінні територіями та об'єктами природно-заповідного фонду.

Проблему вдосконалення управління природ­но-заповідним фондом слід розглядати у двох площинах: функціональній і структурній.

Щодо функціонального управління. Досить поширеною є думка, що зміст державного уп­равління, включаючи моніторинг довкілля, збереження природи, найбільш чітко проявля­ється в його функціях (функціях управлін­ня).

Визначимо функцію управління як відносно самостійну складову управлінської діяльності, в якій виражений владно-організаційний вплив суб'єкта управління, спрямований на за­безпечення життєво важливих потреб взаємо­діючого із ним і адекватного йому об'єкта уп­равління [1]. Це поняття функції управління притаманне природно-заповідному фонду Ук­раїни.

Управління ПЗФ, на практиці, здійснюється через такі функції: планування, організація, координація, облік та контроль. Із них най­важливіші і найскладніші — організація та ко­ординація, а визначення мети є початковим принципом усякого управління.

Планування, як функція управління, опосе­редковується спеціальними юридичними акта­ми-планами, які виражають зміст державного управління, його специфічну роль як процесу і в яких визначаються попередні цілі, завдання і способи їх здійснення [7].

Організація в управлінському процесі перед­бачає створення, реорганізацію об'єктів управ­ління (установ, організацій), налагодження їх функціонального забезпечення (інформаційно­го, матеріально-технічного тощо).

Якщо говорити безпосередньо про організа­цію як функцію управління ПЗФ, то її визначе­но статтями 51-53 Закону України «Про при­родно-заповідний фонд України» у Порядку створення й оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Цей порядок виз­начає три умовні етапи.

На початковому етапі здійснюють підготовку й подання клопотань про створення чи оголошення територій та об'єктів природно-заповід­ного фонду.

Далі — розгляд клопотань та їх погодження з власниками та первинними користувачами природних ресурсів у межах територій, реко­мендованих для заповідання.

Незгода принаймні одного із землекористува­чів унеможливлює утворення заповідного об'єкта чи території, зводить нанівець усю попе­редньо виконану роботу. Отже, діяльність щодо погодження, є досить тривалою в часі, потребує значних витрат.

Третій етап передбачає прийняття рішення про створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду Президентом України і міс­цевими радами.

У такий спосіб юридично оформляється орга­нізаційна функція управління. Тобто Прези­дент України, місцеві ради, як суб'єкти управ­ління, є носіями функції організації в управлін­ні ПЗФ, здійснюють її.

Погодження клопотань із власниками та пер­винними користувачами природних ресурсів окремі науковці визначають як функцію коор­динації.

Автор функцію координації розуміє як вста­новлення й підтримання зв'язків між елемента­ми системи управління.

Функція контролю у державному управлін­ні полягає в аналізі й порівнянні фактичного стану з вимогами законодавства, плановими завданнями, виявлення відхилень у їх виконан­ні [5].

Статті 62 і 63 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» визначають два види контролю за дотриманням режиму (державний і громадський) територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Одним із визначальних факторів здійснення державними і громадськими органами повнова­жень щодо контролю є функція обліку. Вона пов'язана зі збиранням, передачею, зберіган­ням, реєстрацією і групуванням даних про уп­равлінську діяльність [2].

Стаття 56 названого закону визначає кадастр територій і об'єктів природно-заповідного фон­ду як систему необхідних і достовірних відо­мостей про природні, наукові, правові та інші характеристики територій та об'єктів, що вхо­дять до складу природно-заповідного фонду.

Також завважимо, що всі функції управління природно-заповідним фондом органічно між собою взаємопов'язані і, як правило, виникають унаслідок виконання попередніх управлінських дій, тобто мають причинно-наслідковий харак­тер.

На додаток до сказаного вище: саме у функці­ональному управлінні рекреаційною діяльніс­тю як пріоритетною функцією національних природних парків України полягає їх основне завдання. Адже здійснення такої діяльності (на­дання туристичних послуг, організація турів) на природно-заповідних територіях поклада­ється на спеціалізовані державні й комерційні структури — туристичні фірми.

Щодо структурованого управління. Світо­вий досвід знає кілька найбільш прийнятих структур управління (лінійна, функціональ­на, лінійно-функціональна, програмно-цільова, матрична, дивізіональна) і, відповідно, видів управління.

Управління з лінійною структурою перед­бачає надходження розпорядження від одного органу (начальника) до іншого за ієрархією «згори донизу». Для керівника кожного ієрар­хічного рівня важливо підібрати оптимальну кількість підпорядкованих одиниць, якими можна було б ефективно керувати.

Але, наприклад, виконання суто адміністра­тивних функцій не забезпечить бажане ведення кадастру природно-заповідного фонду. Саме лі­нійна підпорядкованість рядових виконавців вищому керівництву у цьому разі є неприпусти­мою. Такий стан речей можна пояснити в першу чергу специфікою самої роботи щодо ведення кадастру: аналіз, узагальнення інформації, опе­рування нею, оновлення та модифікація почат­кових даних.

Тому основним недоліком цієї форми органі­заційної структури є занадто складна процеду­ра з прийняттям рішень. Останні надходять зго­ри донизу, а по дозвіл на кожен крок у провад­женні слід звертатися «знизу догори» через усю ієрархію керівників.

Лінійна структура управління дуже складна і водночас «флегматична». Вона повільно реагує на внутрішні й зовнішні зміни, виключає нова­торство і творчість.

За функціональної структури управління спільні для кількох підрозділів функції управ­ління адресують одному органу (підрозділу) або виконавцю. Цей виконавець, чи структур­ний підрозділ, здійснює однорідні за змістом функції й отримує розпорядження від кількох керівників. Тобто субординація в управлінні здійснюється за функціями.

Позитивом згаданої управлінської форми є те, що виконавчі органи діють, уникаючи дублю­вання функцій та доводячи виконання їх до найвищої досконалості.

Недоліками функціональної структури уп­равління є відсутність однозначності під час отримання розпоряджень вищестоящих органів, погіршення координації в діяльності, а також зростання складності управлінського процесу.