головнаконтактна інформація
Персонал - журнал інтелектуальної еліти РУБРИКИ
№ 6/2006 
Персонал № 6/2006
архів номерів
рік: 2008   2007   2006   2005   
2004   2003   2002
Аналітичний щотижневик Персонал-плюс







Історичні передумови переходу до парламентсько-президентської республіки в Україні

Юрій ГАЛАЙ,
аспірант кафедри теорії та історії держави і права МАУП

Актуальність реформування політичної системи в державі набула величезних обертів і перехід до парламентсько-президентської форми правління в Україні вже не спинити. Україна йшла до цього дуже довго. Цей шлях був тяжким, і не всіма сприймався позитивно. Про це свідчить наша історія.

Перші ознаки демократичної форми правління з'явилися ще задовго до виникнення Київської Русі. Тоді всі важливі питання громадського й політичного життя наші предки вирішували на народних зборах — «віче». Така система управління була і на ранньому етапі існування Київської Русі, незважаючи на те, що в епоху Середньовіччя в Європі домінувала монархічна форма правління. Однак більш суттєві ознаки республіки на території України простежуються трохи пізніше, а саме: за часів козацької доби. Яскравим прикладом цього стала Запорізька Січ. Джерелом формування влади на Запорізькій Січі був її «народ» [1]. Усі козаки мали право брати участь у виборчому процесі. Спочатку, коли чисельність козаків була незначною, вони практично використовували своє право. Потім, зі збільшенням чисельності, козаки повинні були обирати своїх представників від кожного куреня. Найвищим «законодавчим» органом на Запорізькій Січі була Загальна військова рада, яка збиралася регулярно в точно визначені терміни (1 січня та 1 жовтня щороку) або коли цього вимагало козацтво для прийняття таких найважливіших рішень, як оголошення війни та укладання миру, обрання старшини, призначення військових походів, покарання злісних злочинців. «Виконавча» влада належала кошовому отаману та військовій старшині, яких щорічно обирала Загальна військова рада. Щоб кошовий отаман і військова старшина не зосереджували у своїх руках усю повноту влади, була розроблена певна система відповідальності їх перед цією радою. Так, існувало обмеження терміну перебування на посаді кошового отамана одним роком та щорічний звіт перед військовою радою після закінчення терміну повноважень. І лише Загальна військова рада вирішувала, продовжувати чи не продовжувати повноваження кошового отамана та військової старшини ще на один рік.

Тобто ще в XVI столітті в Україні був започаткований прототип парламентської форми правління. Запорізька Січ стала так званою «козацькою республікою».

Згодом основні елементи правління в Запорізькій Січі ввібрала Українська козацька держава Б. Хмельницького [1]. Найвищим «законодавчим» органом була Генеральна рада — збори всього війська. «Виконавча» влада була представлена гетьманом та Генеральним урядом. Гетьман виконував функції глави держави, найвищої судової інстанції й верховного головнокомандуючого. Після смерті Б. Хмельницького Російська імперія почала обмежувати республіканську форму правління України і поступово запроваджувати тут російську монархію.

Почесне місце в історії українського республіканізму зайняла Конституція П. Орлика 5 квітня 1710 року (повна назва «Пакти й Конституції законів та вольностей Війська Запорозького»). Уперше автор здійснив поділ влад на три види: законодавчу, виконавчу і судову. Причому судова була відокремлена від законодавчої та виконавчої. Судова влада належала Генеральному суду, законодавча — Генеральній раді, а виконавча — гетьману. Остання була обмежена генеральною старшиною, з якою він мав радитися. Гетьман був підзвітний у своїй діяльності Генеральній раді.

Отже, ця Конституція мала ознаки «парламентської» республіки, але втілення її в життя так і не відбулося. Після ліквідації у XVIII століття Російською імперією спочатку Гетьманщини, а потім Запорізької Січі думки щодо республіканської форми правління стали лише «теоретичними».

Відродження України як республіки відбулося лише на початку ХХ столітті Саме після знищення самодержавства і розвалу Російської імперії для її суб'єктів з'явилася чудова нагода побудувати свою власну державність. У цей час на політичну арену зійшов видатний український науковий діяч М. Грушевський, який стояв на принципах побудови федеративної республіки [3]. Грушев-ський у своїх працях зазначав: «Становище України буде забезпечене і відносини її до Російської республіки будуть певні і щирі тоді тільки, як Україна не стоятиме одинцем, а всі часті Російської республіки будуть не тільки що автономними провінціями, а державами, зв'язаними федеративним зв'язком» [3]. Також М. Грушевський дає пояснення, що таке демократична федеративна республіка. Насамперед, республіка — це відсутність монархії в країні, виборність усіх державних органів і їхня підзвітність та відповідальність перед виборцями [3]. У березні 1917 року в Україні була створена Центральна Рада, яка проголосила про утворення Української Народної Республіки (УНР). Центральна Рада була фактично головним органом державної влади, який формував зі свого складу відповідальний перед нею уряд — Генеральний Секретаріат. По суті, ми бачимо, що в Україні встановилася парламентська республіка.

1918 року Центральна Рада прийняла Конституцію УНР, але її основні ідеї так і не були втілені. Низка помилок у діяльності, загроза з боку зовнішніх ворогів, політична та економічна нестабільність у країні поклали край правлінню Центральної Ради. У кінці квітня 1918 року до влади в Україні приходить колишній царський генерал П. Скоропадський, якого обирають гетьманом, і в Україні встановлюється так званий «гетьманат».

Прихильники гетьманату стверджували, що гетьман — це уособлення національно-історичних традицій українського народу. Скоропадський ліквідував усі здобутки Центральної Ради, ліквідував і УНР. Він зосередив у своїх руках як виконавчу, так і законодавчу владу. Виконавча влада належала також уряду — Раді Міністрів, яку очолював отаман, який призначався гетьманом, але уряд був повністю підконтрольний і підзвітний гетьману. Отже, Україна за Скоропадського набула рис монархічного правління. На зміну гетьманату прийшла Директорія, яка відродила УНР, але вже в іншому варіанті. Директорія — це колегіальний орган державної влади. Вона більше подібна до парламентського виду республіки. Однак втілити свої ідеї не змогла й Директорія. Після довгих протистоянь в Україні встановилася радянська влада.

Форма правління — це ознака суверенної держави, а Україна у складі СРСР суверенності, як ми знаємо, не мала. Однак, що ж це була за «радянська соціалістична республіка»? Згідно із тогочасною ідеологією, радянська республіка уособлювала «владу Рад». За Конституцією УСРР 1919 року певні соціальні категорії населення, які мали право голосу (робітники, селяни, солдати Червоної Армії, матроси Червоного Флоту) обирали місцеві Ради Робітничих, Селянських та Черво-ноармійських депутатів. Представники від місцевих рад формували органи центральної влади: Всеукраїнський з'їзд Рад, Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет Рад та уряд — Раду Народних Комісарів. Як бачимо, була відсутня посада глави держави, а його функцію виконував колективний орган — виконком. Радянські ідеологи вважали, що президент — це уособлення буржуазної влади. Республіка Рад не визнавала поділу влад, і всі органи були взаємопов'язані між собою. Така сформована модель більше нагадує парламентську республіку, але повністю її назвати парламентською республікою не можна. Слід сказати, що за «ленінською» конституцією вибори не були загальними, прямими та рівними. Основне, чим відрізнялася радянська соціалістична республіка — це роль політичної партії в житті країни. Фактично, більшовики через партію впливали на всі органи влади. Конституція 1929 року значних змін у форму державного правління України не внесла. Конституція УРСР 1937 року розширила виборчі права громадян. Найвищим законодавчим органом в Україні проголошувалася Верховна Рада УРСР, яку обирали громадяни УРСР на чотири роки. Верховна Рада УРСР створювала підзвітну їй Президію та відповідальний перед нею і підзвітний їй уряд — Раду Народних Комісарів. Так Україна офіційно почала наближатися до парламентаризму, хоча насправді, практично, якщо аналізувати політичний режим, то в країні панував «тоталітаризм». Тобто за «сталінською» конституцією Україна за формою нагадувала парламентську республіку, а за змістом фактично була тоталітарною.

Конституція УРСР 1978 року ще більше наблизила Україну до парламентської республіки. Верховну Раду УРСР обирали на п’ять років. Вона формувала уряд, який вже називався «Рада Міністрів». Але новим було те, що конституційно закріплювалася керівна роль КПРС у житті суспільства. Ст. 6 Конституції УРСР 1978 року, як і ст. 6 Конституції СРСР 1977 року проголошувала: «Керівною й спрямовуючою силою радянського суспільства, ядром його політичної системи, державних та громадських організацій є Комуністична партія Радянського Союзу. КПРС існує для народу й служить народові».

Здобуття Україною незалежності у серпні 1991 року сприяло пошуку дійсно оптимальної форми державного правління. Ще до здобуття незалежності, а саме: 5 липня 1991 року було прийнято Закон «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР». Згідно з цим законом, виник інститут президента. Закон закріплював, що Президент є найвищою посадовою особою Української держави і главою виконавчої влади.

1 грудня 1991 року Президентом України було обрано Л. Кравчука, який намагався зосередити в своїх руках всю повноту влади. Для цього він видав низку указів, які закріплювали провідну роль Президента в управлінні державою. 27 вересня 1993 року ним був виданий Указ «Про керівництво Кабінетом Міністрів України», внаслідок чого Президент бере на себе обов'язки глави виконавчої влади. Україна схилилася в бік президентської республіки. У той час прибічники президентської республіки вважали, що Україні, внаслідок розпаду СРСР і дезорганізованості колишніх радянських республік, потрібна сильна президентська влада, яка спроможна зміцнити країну і прискорити темпи трансформації соціально-економічних відносин. Проте не всі були згодні з підвищенням ролі Президента в управлінні державою. У країні назріває протистояння між законодавчою і виконавчою владою. Крім цього, погіршується економічна ситуація, відбувається падіння добробуту населення, зростає безробіття. Все це призвело до переобрання Президента у 1994 році. Главою держави став Л. Кучма.

Тривала активна робота щодо прийняття Конституції України, яка б закріпила оптимальну форму правління української держави. Перший проект Конституції був запропонований у Верховній Раді ще в листопаді 1991 року. Він передбачав, що Президент мав бути главою держави і главою виконавчої влади. Йому надавалися повноваження щодо формування Кабінету Міністрів без впливу на цей процес парламенту. По суті, пропонувалася президентська модель республіки. Другий проект від 1 липня 1992 року також закріплював статус Президента як глави держави і глави виконавчої влади. І лише в проекті Конституції від 27 травня 1993 року пропонувалася модель змішаної республіки: Президент визнавався лише главою держави, йому підпорядковувався Кабінет Міністрів, який водночас був відповідальний перед парламентом. Нарешті, 28 червня 1996 року було прийнято Конституцію України, яка закріпила президентсько-парламентську форму правління. Спочатку запропонована форма правління була більш-менш прийнятною для України. Однак Президент, користуючись своїми повноваженнями, почав зосереджувати всю повноту влади. Крім того, такий орган, як Адміністрація Президента, почав перебирати на себе певні функції Кабінету Міністрів. Тобто Президент «узяв під контроль» виконавчу владу. Така ситуація, звичайно, не задовольняла Верховну Раду. Між главою держави і законодавчою владою назрівав конфлікт. Почала формуватися опозиція. Саме тоді вперше заговорили про недосконалість Конституції та про конституційну реформу. Перші спроби внести зміни до Конституції були зроблені у 1997 році. Та вони були невдалі. За період діяльності Верховної Ради України другого скликання після прийняття Конституції до парламенту надійшло шість законопроектів щодо конституційних змін. Під час третього скликання було вже 11 таких документів. Від початку четвертого скликання (уже під новими номерами) чекали своєї долі п’ять проектів [2].

Слід сказати, що тему розширення повноважень парламенту давно і регулярно піднімали, насамперед, ліві сили. Вимога щодо перетворення України на парламентсько-президентську республіку прописана у програмах КПУ і СПУ. У 1999 році фракція КПУ у Верховній Раді розробила і внесла відповідний законопроект щодо змін до Конституції.

Тим часом протистояння між Президентом і парламентом зростало. Опозиція, щоб обмежити президентське «самовладдя» вдавалася до різноманітних акцій протесту. У суспільстві поширювалися ідеї про неповноту та недосконалість наявної моделі державної влади, про те, що політична система України потребує кардинальних трансформацій і, врешті-решт, про проведення політичної реформи. Під тиском опозиції, яка 2002   року запланувала акцію «Повстань, Україно», метою якої була відставка Л. Кучми, Президент вирішив піти на радикальні кроки. 24 серпня 2002 року, у день 11-ї річниці Л. Кучма офіційно оприлюднив ідею політичної реформи.

2002 рік став новим етапом формування політичної системи, а 24 серпня 2002 року — вихідним пунктом у проведенні політичної реформи [4].

У жовтні 2002 року було створено Комісію з проведення конституційної реформи. Проте її діяльність виявилася малоефективною. Крім того, парламентарі всі функції з вирішення питань щодо проведення реформи вирішили взяти на себе. Тому наприкінці 2002 року у Верховній Раді була створена Тимчасова спеціальна комісія з доопрацювання проектів законів про внесення змін до Конституції України. Однак і її робота йшла дуже повільно. Це було спричинено різноманітністю поглядів народних депутатів, неоднозначністю сприйняття та бага-тоаспектністю конституційної реформи [2]. Також сам Президент, можна сказати, «гальмував» процес проведення реформи. 5 березня 2003   року на розгляд Верховної Ради був внесений «президентський варіант» законопроекту «Про внесення змін до Конституції», де були викладені уявлення пропрезидентських сил про парламентсько-президентську республіку. Цей законопроект не був підтриманий більшістю Верховної Ради. Депутатський законопроект «Про внесення змін до Конституції» теж неотримав кваліфікованої більшості голосів. Від
початку президентської виборчої кампанії всі політичні сили зосередили свою увагу на виборах і політична реформа відійшла на другий план.

У 2004 році політичне протистояння досягло свого апогею. Новий імпульс політична реформа отримала після другого туру голосування на виборах Президента України 21 листопада 2004   року, коли країна була охоплена глибокою політичною кризою. У країні розпочалася «Помаранчева революція», яка була спрямована проти фальсифікації виборів та проти режиму Л. Кучми. Саме в цей момент усі функції
щодо нормалізації політичної ситуації в країні перебрала на себе Верховна Рада України. 8 грудня 2004 року Верховною Радою був прийнятий Закон «Про внесення змін до Конституції України», за який проголосували 402 народних депутати. Відразу ж у сесійній залі його підписав Президент. Ці зміни стосувалися, насамперед, переходу до такої форми державного правління як парламентсько-президентська республіка. Багато змін запроваджувалося стосовно повноважень Президента та Верховної Ради. Україна вступила в новий етап свого розвитку.

Історія вдосконалення державної форми правління України пройшла довгий шлях і, очевидно, ще не закінчилася. Зміни триватимуть далі і залежатимуть від рівня розвитку суспільства. Не всі сприймали позитивно зміни в суспільстві та в існуючій політичній системі. Але та політична криза, яка охопила Україну змусила політиків, науковців, а також усю громадськість шукати вихід з існуючого становища. Потрібна була нова модель розмежування повноважень між органами державної влади для підтримки певного балансу в здійсненні державного управління. Чи є перехід до парламентсько-президентської республіки нині «ідеальним» варіантом — сказати дуже важко, адже багато тих, хто «за», і тих, хто «проти» ефективності існування зазначеної форми правління.

Модель парламентсько-президентської республіки в Україні дещо не відповідає моделі парламентсько-президентської республіки Західної Європи. Наприклад, ст. 113 Конституції України зазначає, що Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом і Верховною Радою України. Отже, як і раніше уряд відповідальний перед Президентом. Це дає підстави стверджувати, що Президент продовжує безпосередньо впливати на діяльність найвищого органу виконавчої влади. Крім того, існує невизначеність щодо функцій і ролі органів місцевого самоврядування в Україні. Адже, Президент продовжує впливати на місцеві органи виконавчої влади, призначаючи та звільняючи голів місцевих державних адміністрацій, які відповідальні перед ним. Це зводить до мінімуму роль місцевих рад в Україні. Тобто Президент впливає на всю виконавчу «вертикаль», тому час покаже, чи ефективна така форма державного правління в Україні.

Література

1.  Бостан С. К. Форма правління сучасної держави: проблеми історії, теорії, практики. Монографія. — Запоріжжя: Юридичний ін-т, 2005.

2.  Васильєв Г. Конституційний аспект політичної реформи // Віче. — 2003. — № 4. — С. 3–11.

3.  Грушевський М. Якої ми хочемо автономії й федерації // Хто такі українці і чого вони хочуть. — К., 1991.

4.  Звернення Президента України до українського народу з нагоди 11-ї річниці Незалежності України // Урядовий кур'єр. — 2002. — № 156. — С. 2.



передплатний індекс 09881 про видання | реклама у виданні | контакти | попередня версія сайту