Теоретичні засади державного управління

Для забезпечення благополуччя суспільства загалом та кожного громадянина зокрема, ефективного функціонування економіки і демократичної діяльності держави дуже важлива злагоджена робота системи державного управління. Для з'ясування цього процесу необхідно, насамперед, розкрити зміст таких базових понять як «управління» та «державне управління».

Існує багато дефініцій терміна «управління», які вживають залежно від сфери застосування. Управління існує у фізичних, хімічних та біологічних явищах, технологічних і політичних процесах, а також у взаємодії різноманітних сил у Всесвіті. Наприклад, кібернетики визначають управління як переведення об'єкта (якоїсь системи) у новий стан для зміни стану об'єкта управління і досягнення мети системи [6, с. 10]. Однак, на нашу думку, це визначення не цілком відображає суть суспільних відносин, оскільки існування індивідуальних правових актів може впливати не на систему загалом, а лише на певного індивіда.

У загальному трактуванні термін «управління» використовують як родове поняття, що характеризує впорядкування взаємозв'язків і взаємодії певної множини елементів або складових частин природи, суспільства чи самої людини [3, с. 53]. Отже, можемо визначити управління як цілеспрямований вплив суб'єкта на об'єкт.

Існує два основні способи впорядкування взаємозв'язків між елементами будь-якої системи та її функціонуванням — саморегуляція та управління. Саморегуляція здійснюється без застосування зовнішніх сил, завдяки програмі, яка закладена природою на основі об'єктивних закономірностей [3, с. 53]. Управління завжди здійснюється у системах «людина-природа», «людина-техніка», «лю-дина-людина» та інших, де первинним керівним елементом є людина і створені вони (системи) для забезпечення та обслуговування інтересів людини [4, с. 22–23]. Тобто, будь-яка система чи явище природи набуває значення для людини тільки у зв'язку з її потребами, інтересами та цілями. Управління починається тоді, коли явища і процеси відображають інтереси, свідомі засади, мету, силу волі та енергію людини [3, с. 53]. Зведення управління лише до усвідомлених актів людської поведінки недоцільне, оскільки деякі управлінські дії людей здійснюються спонтанно, без глибинного усвідомлення можливих негативних наслідків.

Управління здійснюється залежно від об'єкта. Виокремлюють різні види управління — технічне (об'єктом є машини та механізми), біологічне (об'єкт — нові сорти рослин і породи тварин, продукти рослинного і тваринного походження тощо) та соціальне (суспільне) — управління людьми. Найскладнішим видом є соціальне управління, оскільки саме у його межах здійснюється також і біологічне, і технічне управління. Існування людських спільнот в умовах обмежених природних ресурсів спричиняє потребу створення і використання відповідних засобів — транспорту, зв'язку, будівництва, а також нових біологічних систем, призначених для забезпечення населення насамперед продуктами харчування.

Але складність соціального управління зумовлена не стільки наявністю в її межах біологічного і технічного управління, скільки складністю суспільних відносин. Існування у багатьох людей спільних та індивідуальних інтересів об'єктивно вимагає узгодження цих інтересів заради досягнення спільної мети — забезпечення життєдіяльності всіх членів соціуму.

Управління — це властивість, що внутрішньо притаманна суспільству на будь-якому етапі його розвитку, оскільки серед об'єктивних закономірностей його існування і розвитку є потреба постійного впорядкування, тобто впливу на нього. Саме управління і здійснює такий вплив. Зрештою, виникнення владних відносин у суспільстві було неминучим, оскільки завжди виникає потреба в організації управління.

Отже і суб'єктами, і об'єктами соціального управління є люди та їх спільноти. Предметом соціального управління можуть бути різноманітні матеріальні речі, технічні засоби, технологічні процеси або ж духовні цінності, однак сторонами у відносинах управління виступають тільки люди.

Найпоширенішою класифікацією соціального управління є виокремлення за ознакою характеру діяльності суб'єктів управління таких видів:

а)  державне управління (суб'єкт управління — держава та її органи),

б)  самоврядне або муніципальне управління (суб'єкт управління — органи місцевого самоврядування),

в)  громадське управління (суб'єкт управління — органи громадських організацій, інших об'єднань громадян),

г)   корпоративне управління (суб'єкт управління — органи господарських товариств та об'єднань підприємств) [3, с. 56].

Поняття державного управління надзвичайно багатозначне і складне, а відтак існує багато підходів до його визначення. Як зазначає О. Бандурка, «мети всеосяжного визначення державного управління поки що не досягнуто і в працях зарубіжних вчених, і навряд чи вона досяжна взагалі, але пов'язано це не з недостатністю наукових зусиль, а із самою сутністю управління, яке настільки багатозначне (щодо завдань, функцій, форм і методів діяльності), що все це неможливо охопити однією дефініцією, але можна визначити за допомогою висвітлення його типових ознак» [5, с. 27–28].

В. Авер'янов також зазначає, що у вітчизняній та зарубіжній юридичній літературі ще не склалося сталого й загальновживаного поняття державного управління. У радянській правовій науці домінуючим вважали положення, згідно з яким державне управління розглядали як управління людьми. Проте держава управляє не лише людьми, а й речовими елементами виробничого та духовного життя людини — природними, матеріальними і фінансовими ресурсами, територіями, матеріальними об'єктами культури, тобто усіма тими речами, що перебувають у її розпорядженні [8, с. 29].

Поступове роздержавлення та демонополізація економіки, а також поява ринкового механізму саморегулювання не звільняє державу від необхідності здійснювати широкі економічні, соціально-культурні та інші загальні та спеціальні функції, а зобов'язує виконувати їх в інших формах і за допомогою інших методів: сприяння утворенню ринку капіталу, житла, цінних паперів, прогнозування, податкова, кредитна і дотаційна політика, пільгове квотування, заохочення науково-технічного прогресу тощо, тобто державне регулювання економіки не має нічого спільного з директивними методами командно-адміністративного управління. Владно-примусовий характер державного управління в ринкових умовах якісно змінюється, хоч і зберігає свою принципову природу (мова йде про владну природу, оскільки її витоками є державна воля). Відтак, здійснення загальних функцій, обслуговування суспільних потреб не виключає застосування владно-регулюючих і примусових заходів державного управління, але вони становлять лише допоміжну основу змісту цієї діяльності [10, с. 11–12].

Упродовж багатьох років точилася дискусія між прихильниками широкого і вузького розуміння поняття державного управління. Як слушно зазначив В. Авер'янов, кожне із них виправдане лише на чітко визначеному теоре-тико-пізнавальному рівні використання цього поняття, тому в кожному випадку повинно бути відповідне методологічне обґрунтування [3, с. 58]. Саме тому на рівні розгляду загаль-носоціальної системи управління доцільно застосовувати широке трактування державного управління, яке зводить його до сукупності усіх видів діяльності органів держави тобто означає фактично всі форми реалізації державної влади загалом. Це дає змогу відмежувати державні суб'єкти управлінського впливу від недержавних суб'єктів. Для такого тлумачення доцільно використовувати термін «державне впорядкування (або регулювання) суспільних процесів», оскільки це передбачає визначення всієї сукупності напрямів і форм реалізації влади з боку держави та в інтересах організуючого впливу на життєдіяльність суспільства [3, с. 59].

У вузькому розумінні державного управління державу розглядають не загалом, а диференційовано — як сукупність державних органів, між якими розподілено різні види діяльності держави. Відтак державне управління у вузькому значенні відображає відносно самостійний вид діяльності держави, що його здійснює певна частина державних органів [3, с. 59].

У вітчизняній науці було чотири відносно самостійні види діяльності держави — державне управління, здійснення власне державної влади (діяльність Рад народних депутатів (депутатів трудящих усіх рівнів), правосуддя та прокурорський нагляд. Однак після проголошення незалежності в Україні було впроваджено конституційний принцип поділу державної влади та нову класифікацію видів державної діяльності: здійснення законодавчої, виконавчої та судової влад (ст. 6 Конституції України).

У Конституції України окремого підрозділу під назвою «Державне управління» немає, а натомість вживаються поняття «державна влада» та «місцеве самоврядування». На нашу думку, доцільно послатися на статтю 38 Основного Закону: «Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування». Тут вжито термін «управління державними справами».

Все ж відсутність у новій законодавчо визначеній класифікаційній схемі «державного управління» ще не означає, що саме явище «державне управління», а отже і відповідна категорія, зникає зі змісту державної діяльності. Навпаки, державне управління як специфічна діяльність державних органів не лише зберігається, а й набуває вагомішого значення в умовах загальної трансформації ролі держави у громадянському суспільстві.

Можна погодитися з позицією В. Авер'яно-ва, що саме вузьке поняття державного управління має бути основним в адміністративному праві, оскільки реальної потреби у використанні тут ще одного — широкого — розуміння державного управління просто немає [3, с. 60].

Н. Глазунова визначає державне управління як цілеспрямований організуючо-регулюючий вплив держави (через систему його органів і посадових осіб) на суспільні процеси, відносини і діяльність людей [6, с. 13].

На нашу думку, державне управління можна визначити як цілеспрямований вплив органів держави на життєдіяльність суспільства.

Державне управління має низку специфічних властивостей: 1) суб'єктом управління є держава; 2) державне управління спирається на владні повноваження і поширюється на все суспільство; 3) за характером і обсягом управлінських явищ державне управління охоплює вирішення спільних справ, узгодження дій всіх громадян, захист спільного інтересу, задоволення потреб суспільства, а не певних громадян і соціальних груп; 4) державне управління містить не лише комплекс методів і засобів правових, політичних, економічних (регулювання, узгодження, переконання, стимулювання тощо), а й примус із допомогою правоохоронних органів [6, с. 13–14].

Можна погодитися із В. Цвєтковим, який розглядає структуру державного управління з позиції теорії організації, виділяючи в ній певні структурні елементи: об'єкти та суб'єкти управління. Між ними існує іманентна взаємодія, яка охоплює дві найбільші групи суб'єктно-об'єктних відносин: субординацій-них та координаційних [14, с. 60–61].

Згідно з Концепцією адміністративної реформи в Україні, державне управління — це «вид діяльності держави, що полягає у здійсненні нею управлінського, тобто організуючого впливу на ті сфери і галузі суспільного життя, які вимагають певного втручання держави шляхом використання повноважень виконавчої влади. У той же час державне управління здійснюється і за межами функціонування виконавчої влади, наприклад, на рівні державних підприємств, установ і організацій. Завдяки цьому поняття «державне управління» за змістом є ширше, ніж поняття «виконавча влада» [11].

Виконавча влада — це одна з трьох гілок державної влади, яка відповідно до конституційного принципу поділу державної влади повинна розробляти і втілювати державну політику щодо забезпечення виконання законів, управління сферами суспільного життя, насамперед, державним сектором економіки [11].

Державне управління, хоч і є окремим видом діяльності держави, однак не є винятковою прерогативою якогось одного виду державних органів. Державне управління у тому чи іншому обсязі виявляється у діяльності різних державних органів, котрі належать до законодавчої, виконавчої або ж судової влади. Однак, для органів виконавчої влади державне управління є провідним напрямом діяльності, адже саме ця гілка влади за своєю природою має управлінську спрямованість. На думку В. Авер'янова, з якою погоджується автор, виявлення змістовного зв'язку виконавчої влади з державним управлінням, обов'язковою передумовою правильного розуміння суті як самої виконавчої влади, так і державного управління [8, с. 37].

У межах діяльності органів виконавчої влади державне управління здійснюється:

•     у процесі реалізації їх повноважень щодо керованих об'єктів зовнішнього суспільного (економічного, соціального тощо) середовища;

•     у процесі виконання місцевими державними адміністраціями повноважень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місцевими радами, враховуючи, що виконавчій владі ці повноваження первинно не належать;

•     у процесі керівництва вищими органами виконавчої влади роботою нижчих органів;

•     у процесі керівництва роботою державних службовців всередині кожного органу (його апарату) виконавчої влади (останні два напрями належать до згадуваної раніше внутрішньо організаційної сфери) [3, с. 62];

Все ж, не слід забувати, що низка повноважень виконавчої влади (надання управлінських послуг, справляння податків та інших обов'язкових зборів, застосування заходів адміністративного примусу (адміністративних стягнень до правопорушників тощо) хоча й сприяє реалізації управлінського впливу, однак не містять ознак прямого державного управління [7, с. 15].

Що ж стосується законодавчої і судової гілок влади, а також решти державних органів (органів прокуратури, Рахункової палати, Вищої ради юстиції тощо), здійснення державного управління має допоміжне значення щодо їх основних завдань і функцій, оскільки обмежується суто внутрішньо організаційними межами. Відносно цих структур державне управління має похідний, певною мірою обслуговуючий характер. Попри це, ми не маємо права ігнорувати цей вид державного управління.

Поза межами діяльності органів виконавчої влади державне управління здійснюється:

•  всередині апаратів будь-яких інших (крім органів виконавчої влади) державних органів — у процесі керівництва роботою державних
службовців (наприклад, в апараті парламенту, судів, органів прокуратури тощо);

•    всередині державних підприємств, установ, організацій — у процесі керівництва роботою персоналу їх адміністрацій (перші два напрями стосуються згадуваного внутрішньо організаційного управління);

•     з боку відповідних уповноважених державою суб'єктів у процесі управління державними корпоративними правами;

•     з боку різноманітних дорадчо-консульта-тивних органів, утворюваних державними органами (наприклад, Президентом України), в частині виконання наданих їм організаційно--розпорядчих повноважень щодо інших органів і посадових осіб [5].

О. Бандурка погоджується з тим, що існує різниця між поняттями «державне управління» та «виконавча влада», однак автор полемізує з позицією В. Авер'янова щодо вилучення останніх із списку управлінських відносин, пов'язаних з реалізацією багатьох повноважень виконавчої влади, зокрема у нормотворчій діяльності, надання адміністративних послуг, стягування податків чи інших зборів, застосування заходів адміністративного примусу щодо правопорушників. На думку О. Бандурки, в усіх цих випадках йдеться про специфічне державне управління. Дослідник проводить паралелі з адміністративним правом Німеччини, де, залежно від способів державно-владного впливу на громадян, традиційно розмежовують зобов'язуючий державно-владний вплив (втручання) і позитивне (дозвіл) управління щодо надання публічних послуг громадянам [5, с. 30].

Слушною є позиція О. Бандурки. Водночас має певний сенс і позиція В. Авер'янова, оскільки у зазначених сферах (збір податків, інші виплати) державне управління чітко не проглядається.

Слід зазначити, що існує певна тенденція до зміни термінології, оскільки в останніх наукових працях підкреслено переважно у характері адміністративно-правових відносин не управлінські ознаки, а ознаки так званої «публічно--сервісної» діяльності, тобто діяльності держави й органів місцевого самоврядування щодо забезпечення такого порядку їх взаємодії з населенням, конкретними приватними (фізичними та юридичними) особами, за якого останні здатні ефективно реалізовувати свої права і законні інтереси [5, с. 31]. Позитивом цього терміна є наголошення на підпорядкованому становищі держави щодо людини та громадянина. Але поки ця термінологія не є загальноприйнятою в українській правовій науці.

Деякі автори вважають, що варто відмовитися від традиційного для української та частково іноземної наукової літератури (країн СНД) вживання терміна «державне управління» як позначення діяльності виконавчої влади. Натомість дослідники пропонують вживати термін «державна адміністрація» [9, с. 11]. Така позиція має певну логіку, однак не є прийнятною, оскільки вносить плутанину як в науку адміністративного права, так і в законодавство, яке використовує термін «адміністрація» для означення різних рівнів органів виконавчої влади.

У країнах з континентальною системою адміністративного права, зокрема у Франції, було розроблено науковий термін «публічна адміністрація», який згодом був сприйнятий адміністративно-правовою наукою переважної більшості країн світу, і хоча в науковій літературі його перекладають словами «державне управління», проте поняття публічної адміністрації не тотожне поняттю державного управління, воно значно ширше за обсягом і багатше за змістом [2, с. 28]. Публічна адміністрація — це організація і діяльність органів і установ, які підпорядковані політичній владі та забезпечують виконання законів, діючи в публічних інтересах, і наділені прерогативами публічної влади [2, с. 32].

О. Бандурка зазначає, що в суспільних науках термін «регулювання» вживають у більш широкому розумінні, ніж термін «управління», оскільки першим позначається родове поняття, а другим — видове. Останнім часом таке трактування дедалі частіше переноситься і на правові відносини щодо керівництва різними об'єктами, особливо економічними процесами. Проте таке тлумачення неприйнятне, принаймні щодо сфери дії права, адже правове регулювання має управлінську природу [4, с. 31].

Поняття «управління» означає переважно зовнішній, тобто від стороннього суб'єкта, вплив на систему, вплив, який є фактором збереження та стимулювання певної спрямованості розвитку чи саморозвитку системи. Все ж О. Бандурка справедливо зазначає, що різниця між державним управлінням та державним регулюванням значною мірою умовна, оскільки управляючи, держава регулює, а регулюючи, управляє [5, с 31].

Відтак, регулювання допускає можливість та/або передбачає створення необхідних умов для самостійної, зокрема спонтанної, дії внутрішніх механізмів функціонування та розвитку системи. Тому ці поняття відрізняються ступенем детермінованості наслідку впливу чи то управлінського, чи то регулятивного.

Управлінський вплив більш жорстко детермінований, а регулятивний менш жорстко, тобто «м'яко» детермінований. Тому за ознакою ступеню детермінованості впливу, насамперед його результату, управління та регулювання можна порівнювати як видове та родове поняття [5, с. 31].

У Концепції адміністративної реформи в Україні (далі — Концепції) в системі державного управління визначають такі складові елементи:

а)   суб'єкти управління (органи виконавчої влади),

б)  об'єкти управління (сфери та галузі суспільного життя, що перебувають під організуючим впливом держави),

в)   управлінська діяльність (процес), тобто певні суспільні відносини, через які реалізуються численні прямі та зворотні зв'язки між
суб'єктами і об'єктами управління [11].

На нашу думку, саме таке визначення системи державного управління є найбільш оптимальним, оскільки враховує його важливі складові.

Основна суперечність державного управління полягає у тому, що відповідність суб'єкта і об'єкта управління ніколи не буває абсолютно повною, оскільки воно і встановлюється, і порушується одночасно. Ця нескінченна проблемна ситуація час від часу загострюється і вирішується певними перебудовами або менш глобальними змінами. Також можливі і різні відхилення від нормальної підтримки відповідності:

а)  управлінська система у своєму розвитку занадто відстає від тієї, якою управляє; тоді у функціонуванні останньої або домінує стихій
не начало, або й розвиток стримується застарілими організаційними формами, тобто управлінська система набуває консервативного,
застійного характеру (наприклад, СРСР у часи застою),

б)  управлінська система у своєму розвитку забігає занадто наперед, незважаючи на досягнутий стан і закономірний перебіг процесів,
якими управляють, і тоді виникають неприродні, інколи потворні форми управління, як-от суб'єктивізм [12, с. 158].

Остаточною метою управлінської системи є не власне існування «для себе», а забезпечення параметрів належного стану і розвитку суспільства, задоволення його потреб, інтересів та сподівань. У цьому унікальність і особлива значимість зв'язків державного управління із суспільством, оскільки зовнішнє середовище, тобто середовище існування системи держуправління — це те первинне (чинники економічної, політичної, правової, культурної та духовної сфер), що безпосередньо впливає на процес управлінських рішень, постачає його ресурсами або блокує управлінські рішення у випадку неготовності до нього суспільства. Тому слушним є твердження В. Цвєткова про те, що «криза українського суспільства — це значною мірою криза управління» [16, с. 21].

Тут важливі два чинники. По-перше, управлінські рішення повинні випереджати і визначати управлінські дії, інакше систему управління та державу загалом важко назвати правовими; по-друге, управлінська система здатна стабільно функціонувати лише як відкрита система за ознакою «вхід-вихід», коли кожному сигналу, що означає вхід системи, відповідає відгук — вихідний сигнал. Ступінь відкритості залежить як від об'єктивних (природні обмеження, зумовлені необхідністю дотримуватися державної, службової, професійної таємниці), так і суб'єктивних чинників (бюрократичні обмеження) [6, с. 38].

Н. Глазунова виділяє шість сутнісних підсистем (елементів) системи державного управління, які поділяє і автор статті: інститу-ційна, нормативно-правова, комунікативна, функціонально-структурна, професійно-кадрова та професійно-культурна. Однак перелік цих систем не є вичерпним, тим більше що сама дослідниця допускає можливість виокремлення й інших підсистем, зокрема науково-технологічної [6, с. 40–44].

Має певну слушність позиція Н. Оніщенка про те, що загальна структура системи державного управління обов'язково включає такі елементи (підсистеми): а) об'єкт управління, б) інформаційна система, яка дає змогу отримати відомості про керовані координати (фазові координати) об'єктом правління, в) формувач управління — систему, яка з використанням інформації про стан об'єкта формує управлінські рішення, г) виконавчу систему, що через механізм управління здійснює вплив на об'єкт управління [1, с. 29].

В. Авер'янов пише про потрійне смислове навантаження поняття «система влади»: 1) фіксування відокремленості певної групи державних органів, що входять до конкретної системи, від усіх інших видів органів, 2) окреслення цілком визначеного суб'єктивного складу певної системи, 3) підтвердження існування у сукупності цих суб'єктів (державних органів) певних ознак, притаманних соціальним системам (єдність цільового призначення, функціональна самодостатність, ієрархіч-ність внутрішньої організації, субординацій-ність взаємозв'язків між структурними ланками тощо) [1, с. 9].

Основним суб'єктом виконавчої влади є апарат державного управління. Це складна система органів державного управління, що перебувають між собою у різноманітних зв'язках та відношеннях і виконують основні завдання і функції держави через повсякденну й оперативну управлінську діяльність. Слід розрізняти апарат державного управління у широкому розумінні, тобто як систему органів, і апарат органів, тобто підрозділи працівників, що організаційно забезпечують основну діяльність відповідних органів, не здійснюючи безпосередньо їхні владні повноваження [8, с. 139].

Об'єктом управління є різноманітні форми суспільних відносин, зв'язків, поведінки й діяльності людей, на які спрямований вплив суб'єкта управління. Об'єкт управління завжди перебуває в діалектичному взаємозв'язку з суб'єктом. Цей зв'язок виявляється зокрема в тому, що об'єкт управління є певною мірою продуктом діяльності суб'єкта управління. Об'єктом управління може бути й суб'єкт управління, якщо він перебуває на нижчому ступені ієрархії управління. Щодо суспільства загалом, його конкретних, відносно самостійних осередків, то ці утворення певною мірою можуть бути водночас і об'єктом, і суб'єктом управління. Об'єкт, виконуючи роль відносно самостійного суб'єкта, може не виконати явно неправильне, необґрунтова-не рішення, — він може спонукати суб'єкт управління скоригувати або взагалі відмінити таке рішення [15, с. 45–46].

У цьому зв'язку доцільно розглянути об'єкт управління у ракурсі адміністративної реформи. Адміністративна реформа — «це вид полі-тико-правової реформи, яка здійснюється у сфері виконавчої влади і торкається як її організаційної структури, функцій, кадрового забезпечення, так і взаємовідносин з місцевим самоврядуванням» [11].

Згідно з Концепцією адміністративної реформи в Україні, стрижневим об'єктом реформування є апарат державного управління — система органів виконавчої влади. Концепція передбачала, що на першому етапі адміністративної реформи мали бути реформованими Кабінет Міністрів України, система центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) та державна служба. Тобто саме Кабінет Міністрів України, ЦОВВ та державна служба є об'єктами адміністративного реформування.