Етнополітичний менеджмент: теоретичне обґрунтування та емпірична реальність (продовження)

Олександр АНТОНЮК,
проректор з науково-дослідної роботи, Генеральний директор Науково-методичного інституту міжнародної освіти та проблем управління МАУП, доктор політичних наук, професор

Українська практика. Етнополітичний менеджмент в Україні є важливою складовою частиною системи державного управління. За роки незалежності створено відповідний механізм управління, де можна виділити три рівні: 1) стратегічний; 2) тактичний; 3) оперативний.

Сутність першого, стратегічного, рівня полягає у тому, що на цьому етапі відбувається діяльність, пов'язана із законодавчим і нормативно-правовим забезпеченням процесу управляння. Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, міністерствами та відомствами, обласними й місцевими адміністраціями розробляються і приймаються декларації, закони, укази, постанови, накази, розпорядження, рішення, положення, що містять правові норми регулювання етноуправлінської сфери. Визначальне значення серед них мають Декларація про державний суверенітет України, Декларація прав національностей України, Закон України «Про національні меншини в Україні» тощо. На другому, тактичному, рівні здійснюється опрацювання програм, заходів, процедур тощо (які забезпечують виконання державної етнополітики), і формується управлінський механізм їх реалізації.

Провідне місце тут належить відповідним органам у структурі Кабінету Міністрів, зокрема центральному органу виконавчої влади — Державному комітету України у справах національностей та релігій. Основними його завданнями є:

•   участь у формуванні й забезпеченні реалізації державної політики у сфері міжнаціональних відносин, міграції, забезпечення захисту прав національних меншин України, депортованих за національною ознакою осіб, які повернулися в Україну, біженців та інших категорій мігрантів;

•   управління у зазначеній сфері, міжгалузева координація і функціональне регулювання з питань, що належать до його компетенції;

•   координація роботи з підготовки і здійснення органами виконавчої влади заходів щодо забезпечення захисту прав національних меншин, осіб, які повернулися, біженців, а також у межах своїх повноважень — прав інших категорій мігрантів;

•   участь у забезпеченні розвитку зв'язків із закордонними українцями та їх громадськими організаціями, у тому числі національно-культурними автономіями, товариствами, земляцтвами, координація заходів, здійснюваних у цій сфері, що належать до його компетенції;

•   узагальнення практики застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробка пропозицій щодо вдосконалення цього законодавства і їх внесення в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України;

•   забезпечення виконання законодавства з питань, що належать до його компетенції;

•   створення умов для вільного розвитку мов корінних народів і національних меншин України;

•   сприяння задоволенню національно-культурних, освітніх потреб, розвитку етнічної самобутності корінних народів та національних меншин України.

Відповідно до покладених на нього завдань, Державний комітет:

•   готує пропозиції щодо формування й реалізації державної політики у сфері міжнаціональних відносин, міграції, етномовної політики, забезпечення захисту прав національних меншин України, осіб, які повернулися, біженців та інших категорій мігрантів;

•   бере участь у розробці проектів Державного бюджету та Державної програми економічного і соціального розвитку України, Програми діяльності Кабінету Міністрів України, інших державних програм та забезпечує їх виконання у межах своїх повноважень;

•   вивчає і аналізує міграційну ситуацію в Україні, проблеми біженців, осіб, які повернулися, інших категорій мігрантів, тенденції етнонаціонального й культурного розвитку національних меншин України, етномовних процесів у державі, розробляє поточні й довгострокові прогнози із зазначених питань;

•   забезпечує взаємодію органів виконавчої влади під час здійснення ними заходів щодо забезпечення захисту прав національних меншин України, осіб, які повернулися, біженців та інших категорій мігрантів;

•   сприяє реалізації в установленому порядку прав осіб, що належать до національних меншин України, осіб, які повернулися, біженців, інших категорій мігрантів;

•   вживає заходів із реалізації Європейської хартії регіональних мов або мов меншин у частині забезпечення задоволення етномовних потреб національних меншин України;

•   сприяє діяльності громадських організацій національних меншин в Україні, проведенню благодійних акцій та заходів, спрямованих на розвиток етнічної самобутності національних меншин України, осіб, які повернулися; залучає в установленому порядку кошти міжнародних і неурядових організацій, установ іноземних держав для проведення благодійних акцій і виконання програм, спрямованих на забезпечення захисту прав національних меншин України, осіб, які повернулися, біженців, інших категорій мігрантів;

•   надає організаційно-методичну та консультаційну допомогу органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування у вирішенні питань, що належать до його компетенції;

•    вживає заходів щодо запобігання проявам розпалювання міжетнічної, расової та міжконфесійної ворожнечі;

•   подає в установленому порядку пропозиції щодо приведення законодавства України у відповідність із міжнародними нормами і стандартами з питань, що належать до його повноважень;

•   забезпечує роз'яснення, в тому числі за допомогою засобів масової інформації, змісту державної політики у сфері міграції, міжнаціональних відносин, етномовної політики, захисту прав національних меншин України, осіб, які повернулися, біженців, інших категорій мігрантів;

•   співпрацює в установленому порядку з державними установами, громадськими організаціями іноземних держав, а також міжнародними організаціями;

•   організовує проведення наукових досліджень з питань міжнаціональних відносин, забезпечення захисту прав національних меншин України, осіб, які повернулися, біженців, інших категорій мігрантів;

•   взаємодіє з вітчизняними й іноземними науково-дослідними установами і навчальними закладами з метою обміну досвідом роботи щодо проведення наукових досліджень з формування і реалізації державної політики з питань міграції, міжнаціональних відносин, етномовної політики, забезпечення захисту прав національних меншин України, осіб, які повернулися, біженців, інших категорій мігрантів;

•   бере участь у розробці проектів міжнародних договорів України з питань, що належать до його компетенції, забезпечує виконання визначених міжнародними договорами зобов'язань України;

•   подає в установленому порядку пропозиції щодо зупинення дії або скасування актів центральних органів виконавчої влади, місцевих держадміністрацій, рішень, прийнятих органами місцевого самоврядування, посадовими особами підприємств, установ і організацій усіх форм власності, що суперечать законодавству про міграцію, міжнаціональні відносини, забезпечення захисту прав національних меншин України, осіб, які повернулися, біженців, інших категорій мігрантів;

•   організовує і бере участь у проведенні конгресів, форумів, конференцій, семінарів, нарад, інших заходів, здійснює інформаційну й видавничу діяльність з питань, що належать до його компетенції;

•   організовує в установленому порядку професійну підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації працівників свого центрального апарату, відповідних органів Автономної Республіки Крим, структурних підрозділів обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, органів міграційної служби;

•   розподіляє відповідно до законодавства кошти і матеріальні ресурси і контролює їх використання; затверджує відповідно до законодавства кошториси витрат на проведення заходів, необхідних для реалізації своїх завдань;

•    виконує інші функції відповідно до покладених на нього завдань.

Управлінські функції у сфері державної етнополітики здійснює низка структурних підрозділів інших міністерств: відділ освіти національних меншин та діаспори в Міністерстві освіти і науки; відділ культури національних меншин у Міністерстві культури і мистецтв. У системі виконавчої влади Автономної Республіки Крим створений Республіканський комітет у справах національностей і депортованих громадян.

Відповідно до законодавства України, органи, які займаються питаннями етнонаціонального розвитку, у тому числі й його управлінням, повинні створюватись (функціонувати) не тільки на центральному, але й на місцевому рівні (див. таблицю).

Нині структурні підрозділи із питань національних меншин і міграції створені практично при всіх обласних державних адміністраціях, а також у кількох містах з полі-етнічним складом населення (наприклад, Київ, Севастополь, Ужгород і т. д.).

У етнополітичному менеджменті України задіяно широкий загал неурядових організацій, які намагаються впливати на формування і реалізацію державної політики у сфері міжетнічних відносин. Так, статтею 5 Закону України «Про національні меншини в Україні» передбачено, що в Україні може функціонувати такий орган, як Рада представників громадських об'єднань національних меншин. Цей орган функціонує як консультаційно-дорадчий. На сьогоднішній день такий орган створений при Державному комітеті України у справах національностей і релігій і при Президентові України. Рада при Президентові в своїй діяльності керується Положенням про Раду представників громадських організацій національних меншин України, яке затверджене Указом Президента України від 22 липня 2000 року.

Практично вся робота Рад зводитися до моніторингу поточного становища національних меншин, аналізу законодавства у цій сфері, а також розробці пропозицій щодо їх поліпшення. Серед основних завдань і функцій Ради представників громадських організацій національних меншин України є такі:

•   підготовка пропозицій щодо формування державної етнонаціональної політики, забезпечення прав національних меншин України, їх участі в процесах створення держави;

•   аналіз стану виконання законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України з питань етно-національної політики, тенденцій і перспектив етнонаціо-нального розвитку України, становища національних меншин України;

•   розгляд стану вирішення політико-правових, соціально-економічних, культурних, освітніх, мовних та інших проблем, пов'язаних з діяльністю національних меншин України, і підготовка відповідних пропозицій органам виконавчої влади з метою ефективного вирішення таких проблем;

•    розгляд проектів законів, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, міжнародних договорів, цільових програм, затверджених органами виконавчої влади, які стосуються національних меншин України, і підготовка відносно них своїх пропозицій;

•    внесення в установленому порядку пропозицій із питань етнокультурного розвитку національних меншин України, які вимагають правового врегулювання;

•    внесення пропозицій щодо попередження випадків дискримінації, ворожого відношення або насильства на підставі етнічної, культурної, мовної або релігійної самобутності;

•    розробка і внесення в установленому порядку пропозицій щодо забезпечення виконання зобов'язань України за міжнародними договорами, згоду на обов'язковість яких дано Верховною Радою України;

•    внесення пропозицій щодо організації і проведення всеукраїнських і міжнародних конференцій, форумів, симпозіумів із питань національних меншин України.

Таблиця

У системі етнополітичного менеджменту важливе місце належить діяльності національно-культурних товариств, яких в Україні нараховується близько 1200: 33 із них мають всеукраїнський статус, інші — регіональний і місцевий. Із усіх національних меншин України лише 38 створили свої організації. Останнім часом на їх базі виникають фонди, центри, асоціації тощо, наприклад, «Асоціація єврейських організацій і общин», «Асоціація національних болгарських товариств», «Асоціація національно-культурних товариств України» тощо. Законодавча база діяльності громадських організацій національних меншин визначається Законом України «Про об'єднання громадян» та Законом України «Про національні меншини в Україні».

Напрями їх діяльності визначають пошуки варіантів можливого впливу на прийняття рішень органами законодавчої та виконавчої влади, забезпечення потреб етнокультурного розвитку етнонаціональних меншин і толерантної взаємодії між усіма етносуб'єктами українського суспільства тощо.

Особливим інститутом, який відіграє визначальну роль у протидії порушенням прав національних меншин, у процесі здійснення органами державної влади (або їх посадовцями) управлінської функції в етнополітичній сфері є Уповноважений Верховної ради України з прав людини (омбудсмен). Омбудсмен є достатньо незалежною фігурою і наділений широкими повноваженнями. Це дає йому можливість забезпечувати реальний захист прав людини, включаючи випадки , коли в ролі порушників виступають різні структури, органи державної влади.

За роки свого функціонування інститут омбудсмена став ефективним інструментом захисту прав людини, у тому числі і прав осіб, що належать до меншин.

Правовою основою діяльності омбудсмена є Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» від 23 грудня 1997 року.

Створення цього нового для України правового інституту пов'язано з необхідністю посилення парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина з урахуванням європейського досвіду. Більшість з цілей діяльності омбудсмена, які визначені у законодавчому полі, мають пряме відношення до впливу на правове функціонування етнополітичного менеджменту.

Діяльність інституту омбудсмена спрямована насамперед на:

•   захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією України, законами України і міжнародними договорами України;

•   забезпечення дотримання і захист прав і свобод людини і громадянина органами влади, підприємствами і організаціями;

•   запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або сприяння їх відновленню;

•   сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність з Конституцією України, міжнародними стандартами у цій галузі;

•    запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод.

Визначальним є те, що створені правові механізми незалежної діяльності омбудсмена. Посада Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини є виборною. Омбудсмен обирається народними депутатами України шляхом таємного голосування (стаття 6 Закону про ом-будсмена). Це практично виключає можливість призначення на цю посаду людини, залежної тільки від однієї політичної групи. У статті 4 Закону про омбудсмена вказується, що Уповноважений здійснює свою діяльність незалежно від інших державних органів і посадовців. Його повноваження не можуть бути припинені або обмежені навіть у разі введення військового або надзвичайного положення.

Визначальним є те, що створені правові механізми незалежної діяльності омбудсмена. Посада Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини є виборною. Ом-будсмен обирається народними депутатами України шляхом таємного голосування (стаття 6 Закону про омбуд-смена). Це практично виключає можливість призначення на цю посаду людини, залежної тільки від однієї політичної групи. У статті 4 Закону про омбудсмена вказується, що Уповноважений здійснює свою діяльність незалежно від інших державних органів і посадовців. Його повноваження не можуть бути припинені або обмежені навіть у разі введення військового або надзвичайного положення. Додаткові гарантії незалежності містить і стаття 20 Закону про омбудсмена. Відповідно до неї:

• заборонено втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій і їх посадовців у діяльність Уповноваженого;

•    омбудсменові гарантована можливість не давати пояснень по суті подій, які закінчені або знаходяться на його розгляді;

•    омбудсмен наділений правом недоторканності на весь час своїх повноважень. Він не може без згоди Верховної Ради України бути притягнутим до кримінальної відповідальності або засобів адміністративного стягнення, які накладаються в судовому порядку, затриманий, арештований, обшуканий.

Для виконання поставлених перед ним завдань Уповноважений має право:

•    безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності, бути присутнім на їх засіданнях;

•    знайомитися з документами, зокрема секретними, отримувати їх копії в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, органах прокуратури, включаючи справи, які знаходяться в судах;

•    звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров'я, з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках і порядку, встановлених законом;

•    направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для ухвалення цими органами відповідних заходів;

•    перевіряти стан дотримання встановлених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами, зокрема тими, які здійснюють оперативно-розшу-кову діяльність.

Національна практика зарубіжних держав

Етнополітичний менеджмент як невід'ємна частина системи державного управління багатонаціональним (по-ліетнічним) суспільством реалізований у багатьох країнах світу. Цікавий досвід у цій сфері нагромаджено у державах, що розпочали формувати незалежну етнополітику, після розпаду соціалістичної системи.

Республіка Польща. У цій державі управління сферою етнополітичного розвитку реалізовується на основі національного законодавства та міжнародних стандартів через такі владні органи: Комісію з питань національних і етнічних меншин Сейму Польщі; спеціального Уповноваженого із захисту цивільних прав; Групу з питань національних меншин; Департамент національних меншин у Міністерстві внутрішніх справ і адміністрації; Департамент культури національних меншин у Міністерстві культури. До управлінських проблем залучають також департамент загальної, спеціальної освіти і соціальної профілактики Міністерства соціальної освіти і спорту.

Комісію з питань національних і етнічних меншин Сейму Республіки Польщі було створено в 1983 році. Її завданнями є участь у підготовці законопроектів, пов'язаних із забезпеченням прав національних і етнічних меншин; проведення моніторингу етнонаціональної ситуації в суспільстві; організація консультативних і роз'яснювальних заходів. Одним із головних пріоритетів діяльності Спеціального уповноваженого є захист прав національних і етнічних меншин. До кінця 2000 року була створена окрема посада в Офісі Спеціального уповноваженого із захисту цивільних прав, на який покладені питання національних меншин і іноземних громадян. З січня 2001 року в структурі Офісу уповноваженого функціонує окремий Департамент з питань іноземних громадян і національних меншин. На нього покладені функції, пов'язані з реалізацією принципу рівного права на звернення, принципу запобігання дискримінації, права національних і етнічних меншин щодо збереження і розвитку їх рідної мови, звичаїв і традицій. Окрім аналізу дотримання прав меншин, підготовки доповідей і опрацювання індивідуальних запитів з боку меншин, до основних завдань Департаменту належать: • підтримка контактів з Комісією з питань національних і етнічних меншин Сейму і органами державної влади, відповідальними за проблематику національних і етнічних меншин;

•    підтримка контактів з соціальними і культурними організаціями національних і етнічних меншин, так само як і з неурядовими організаціями, діяльність яких направлена на боротьбу з проявами расизму, дискримінації і ксенофобії;

•    участь у конференціях, симпозіумах і дебатах, організованих державними органами, неурядовими організаціями і науковими центрами, присвячених правам національних і етнічних меншин, протидії расизму, дискримінації і ксенофобії;

•    проведення дослідження на місцях щодо ситуації з національними і етнічними меншинами, а також аналіз дотримання органами державної влади прав меншин;

•    збір інформаційних матеріалів і політичних коментарів, наукових досліджень, присвячених аналізу і оцінці дотримання прав національних і етнічних меншин.